II SA/Rz 334/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm. – dalej: "u.P.w.") Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] zobowiązującą Burmistrza [...] do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że po rozpoznaniu wniosku K.Ż. – domagającego się uregulowania stanu wody na gruncie tj. działce nr 801 oraz sąsiednich o nr 102, 103, 04, 105, 770, 800, 802 oraz 829 położonych w miejscowości B.D., gm. [....] - Burmistrz [...] (wyznaczony do załatwienia sprawy na mocy postanowienia SKO z [...] kwietnia 2007 r.) decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] odmówił K.Ż. uwzględnienia żądania zawartego we wniosku o uregulowanie stosunków wodnych na działce nr 801 położonej w miejscowości B.D. Na skutek złożonego odwołania decyzja ta została uchylona mocą decyzji SKO z [...] października 2009 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Po ponownie przeprowadzonym Burmistrz [...] decyzją z [...] listopada 2011 r. nr [...] nakazał Gminie [...] zmianę przepustu Ø 60 na przepust Ø 30 znajdujący się pod drogą nr 770 położoną w miejscowości B.D., gm. [...]. Również i ta decyzja została uchylona w administracyjnym toku instancji mocą decyzji SKO z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w obrębie działek ewidencyjnych nr 801, 102, 103, 104, 105, 770, 800, 802 praz 829 położonych w miejscowości B.D., gm. [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Kolegium uchyliło tę decyzję w całości a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Wskazując na konieczność zasięgnięcia opinii biegłego. W dalszej kolejności, po przeprowadzeniu postępowania i uzupełnieniu materiału dowodowego, decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Burmistrz [...] orzekł o: w pkt 1) zobowiązaniu Burmistrza [...] do wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom na działce nr 770 (droga gminna) bezpośrednio przy granicy z działką nr 801 tj. a) zamontowanie korytek ściekowych przejezdnych na długości począwszy od rowu znajdującego się przy działce nr 801 położonej w miejscowości B.D., gm. [...] do ściany budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr 801 (nr 1a na załączniku graficznym niniejszej decyzji) oraz b) zamontowanie odwodnienia liniowego A15 od ściany budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr 801 położonej w miejscowości B.D., gm. [...] do rowu przydrożnego przy drodze nr [...] położonej w miejscowości B. D., gm. [...] (nr 1b na załączniku graficznym do niniejszej decyzji). Organ wskazał też, że po wykonaniu urządzeń zapobiegającym szkodom należy je odpowiednio utrzymywać. Prace powinny zostać wykonane niezwłocznie po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji. w pkt 2) odmówił zobowiązania Burmistrza [...] do zmiany średnicy przepustu z Ø 0.60 m na Ø 0.30 m znajdującego się pod drogą gminną o nr 770 położonej w miejscowości B.D., Gm. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, że sprawa dotyczy rowu przebiegającego wzdłuż zachodniej granicy działki numer 801 położonej w B.D., gm. [....], która stanowi własność K.Ż. Rów ten jest o głębokości ok. 1 m o nieuregulowanych brzegach, częściowo zarośnięty trawą. Łączy się z rowem wzdłuż drogi powiatowej numer 802. Z drogi numer 802 na działkę numer 800 biegnie zjazd wzdłuż rowu K.Ż. Wzdłuż działki numer 104 drogi gminnej biegnie zaniedbany rów od strony zachodniej, woda wpływa do przepustu Ø 30, wypływa przepustem Ø 60 pod drogą numer 770. Woda wypływa do rowu znajdującego się wzdłuż działki numer 801, od połowy działki 103 wzdłuż drogi numer 770 biegnie wodnica. Woda z wodnicy wpływa do rowu znajdującego się wzdłuż drogi powiatowej numer [...]. Organ wyjaśnił, że w toku prowadzonego przez 11 lat postępowania administracyjnego zgromadzono obszerny materiał dowodowy, przeprowadzono szereg czynności wyjaśniających w sprawie m. in. rozprawy administracyjne oraz oględziny terenu, zgromadzono zeznania świadków oraz uzyskano opinię biegłego oraz odpowiedź biegłego na uwagi złożone do opinii. Organ wskazał, że na podstawie ww. materiałów ustalono, że zmiana na gruncie polegała na przebudowie nawierzchni drogi lokalnej numer 770 położonej w miejscowości B.D., gm. [...] Położenie asfaltu, jak stwierdził biegły, spowodowało zmianę współczynnika spływu powierzchniowego dla opadów atmosferycznych, a w konsekwencji zwiększenie ilości wód opadowych spływających z powierzchni drogi oraz na zmianie średnicy przepustu, powiększenie średnicy przepustu z Ø 0.30 m na Ø 0.60 m. Zmiana ta nastąpiła przed 2000 r. Organ wyjaśnił też, że spływ wód na spornym rejonie wynika z naturalnego ukształtowania terenu, teren działki numer 801 (własności wnioskodawcy) i działek sąsiednich ma charakter górzysty z ogólnym spadkiem w kierunku północno-wschodnim. Spadki terenu wynoszą ponad 10%. Spływ wody opadowej na działkę numer 801 ma miejsce zgodnie ze spadkiem terenu. Dotyczy to spływu z drogi gruntowej numer 104 oraz odcinka drogi lokalnej numer 770 na długości działki numer 801. W trakcie wizji lokalnych stwierdzono, że spływ wody przedmiotowym rowem na działce nr 801 występuje tylko w czasie opadów, nie stwierdzono śladów wody opadowej w rowie. W dniu [...] lipca 2017 r. stwierdzono, po około jednej godzinie po intensywnym deszczu widoczne ślady po przypływie wody opadowej, spływu wody nie stwierdzono. Burmistrz wskazał też, że analiza mapy: zasadniczej i ewidencyjnej z 2005 r. (rok przed złożeniem wniosku przez K.Ż.) nie wykazuje żadnych zmian jeśli chodzi o granice działek, jak również ukształtowanie terenu. Trasa rowu przebiega zgodnie z ukształtowaniem terenu i nie była zmieniana od drugiej połowy ub. wieku. Stwierdził zatem, że w związku z dokonaną zmianą należy wykonać urządzenie zapobiegające szkodom, tj. dla zabezpieczenia przed napływem wód opadowych z drogi gruntowej numer 104 oraz drogi lokalnej numer 770 należy zastosować korytka ściekowe przejezdne oraz odwodnienie liniowe (zobowiązanie dla Burmistrza [...] pkt 1a i pkt 1b). Uznał jednocześnie (za biegłym), że przebudowa przepustu (zwiększenie średnicy) nie miała żadnego wpływu na ilość spływającej wody. Zlewnia mająca wpływ na ilość wody opadowej jest niewielka i ogranicza się do spływu z działki numer 770 - droga terenowa. Burmistrz zaznaczył także, że zmiana przepustu pod drogą nr 770 - z istniejącego Ø 0.60 m na Ø 0.30 m jest nieuzasadniona. W praktyce inżynierskiej nie stosuje się obecnie przepustów drogowych o średnicy mniejszej niż Ø 0.60 m. Jak zaznaczył sam właściciel działki nr 801 K.Ż. powinien dbać i utrzymywać przedmiotowy rów na swojej działce (zakupił działkę z rowem). Winien wykonać ubezpieczenie rowu (ubezpieczenie skarp i dna rowu z wykonaniem np. progu w dnie powodującego lokalne piętrzenie - poduszka wodna - dla pochłaniającej energii spadającej wody przy wypływie wody z przepustu do rowu). Reasumując organ stwierdził, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 29 ustawy Prawo wodne i nakazania wykonania urządzenia wskazanego w rozstrzygnięciu, z uwagi na konieczność zapobieżenia negatywnym skutkom naruszenia stosunków wodnych. Odwołanie od tej decyzji wniósł K.Ż. wnosząc o zmianę decyzji i nakazanie Gminie [...] zamknięcie całkowite przepustu znajdującego się pod drogą nr 770 o średnicy 60 cm i równoczesne wykonanie rowu melioracyjnego wzdłuż drogi nr 770 począwszy od działki nr 105, 103 i 102 z wykonaniem przepustu pod drogą nr 104 oraz wraz z wykonaniem przepustu pod drogą nr 770 wzdłuż działki nr 103 docelowo do rowu przydrożnego drogi powiatowej nr [....] w terminie 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji; ewentualnie zawnioskowano o uchylenie decyzji i przekazanie do ponownego rozpatrzenia. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na jej treść mianowicie naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez brak rozpatrzenia w sposób wszechstronny zebranego materiału dowodowego, nierozpoznania istoty sprawy, pominięcie faktu zasypania uprzednio istniejącego rowu odgradzającego działki nr 102, 103 od drogi nr 770; pominięcie faktu istnienia rowu melioracyjnego na całej długości drogi nr 770 od strony działek nr 107, 105, 104, 103, 102 który zabezpieczał napływ wody na tereny położone poniżej drogi nr 770; pominięcie zarzutów składanych przez wnioskodawcę do wydanej opinii przez biegłego i odpowiedzi na zarzuty; a także pominięcie dowodu ze szkicu sytuacyjnego z dnia 12 maja 2009 r. oraz opinii inż. R.S., który stwierdził, że rozwiązaniem problemu "zalewania" działki wnioskodawcy będzie wykonanie kolektora wraz z przepustem pod drogą 770 wzdłuż działki nr 103 docelowo do rowu przydrożnego drogi powiatowej nr [...], a istniejący przepust na wjeździe do działki Państwa G. należy zmienić na przepust o większej średnicy. Zarzucił także naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak precyzyjnego wskazania w osnowie decyzji terminu wykonania zabezpieczeń, trasy przebiegu korytek ściekowych i odwodnienia liniowego A15 (załącznik graficzny jest mało precyzyjny, nieczytelny), brak zawarcia orzeczenie o kosztach postępowania (mimo, że odwołujący został obciążony zaliczką). Zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 264 K.p.a. poprzez przekroczenie uznania administracyjnego i nieuzasadnione obciążanie go kosztami postępowania. Odwołujący kwestionowanej decyzji zarzucił ponadto naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez brak "wyrzeczenia" na kogo obowiązki z pkt 1a i 1b zostały nałożone oraz poprzez brak ustalenia który właściciel i których gruntów ponosi odpowiedzialność za zmianę stanu wód na gruncie oraz poprzez odmowę zobowiązania Burmistrza do zmiany średnicy przepustu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 P.w. Powołując się na treść tego przepisu podało, że istotą postępowania jest ustalenie czy nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie oraz czy zmiana ta wywołuje szkody na gruntach sąsiednich, a w związku z tym, czy konieczne jest nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego albo wykonanie właściwych urządzeń zapobiegających szkodom. Efektem ustalenia, że wystąpiły przesłanki określone powyżej może być wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Dokonując oceny przeprowadzonego postępowania Kolegium za prawidłowe uznało twierdzenie organu I instancji, że w okolicznościach sprawy zostały spełnione przesłanki do nakazania Burmistrzowi [....] wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, a także te stwierdzające brak zasadności zmiany przepustu. Dokonane przez organ ustalenia nie noszą cech dowolności i znajdują uzasadnienie w ocenie zarówno w postaci zeznań świadków, jak i ustaleniach oględzin, a zgromadzony materiał dowodowy czyni zadość wymaganiom z art. 7, 77 i art. 80 K.p.a. Kolegium stwierdziło, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 29 ustawy Prawo wodne i nakazanie wykonania urządzenia wskazanego w rozstrzygnięciu (z uwagi na konieczność zapobieżenia negatywnym skutkom naruszenia stosunków wodnych). Zasadnie także odmówiono zobowiązania do zmiany średnicy przepustu znajdującego się pod drogą gminną o nr 770 położonej w miejscowości B.D. Powyższą decyzję SKO zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K.Ż. wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, zobowiązanie organu do wydania decyzji nakazującej Gminie [...] całkowite zamknięcie przepustu znajdującego się pod drogą nr 770 i równoczesne wykonanie rowu melioracyjnego wzdłuż drogi nr 770 począwszy od działki nr 105, 103 i 102 z wykonaniem przepustu pod drogą nr 104 wraz z wykonaniem przepustu pod drogą nr 770 wzdłuż działki nr 103 docelowo do rowu przydrożnego drogi powiatowej nr 802 w terminie 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji. Zawnioskował także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zwrotu opłaty skarbowej. Skarżący kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, mianowicie: - art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 84 K.p.a. poprzez brak podjęcia wszystkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy w tym pominięcie faktu zasypania uprzednio istniejącego rowu odgradzającego działki nr 102, 103 od drogi nr 770; pominięcie faktu istnienia uprzednio rowu melioracyjnego na całej długości drogi nr 770 od strony działek nr 107, 105, 104, 103, 102 który zabezpieczał napływ wody na tereny położone poniżej drogi nr 770; pominięcie zarzutów składanych przez wnioskodawcę do wydanej opinii przez biegłego i odpowiedzi na zarzuty i nie wyjaśnienie czy wskutek zasypania rowów oraz powiększenia przepustu nastąpiła zmiana stanu wody na działce nr 801 oraz w jaki sposób właściciele działek nr 102, 103, 104, 105 gospodarują wodami opadowymi, czy zagospodarowują je na własnym terenie, czy w sposób niekontrolowany spuszczane są na teren działek sąsiednich powodując powstawanie szkód. Zarzucił także pominięcie dowodu ze szkicu sytuacyjnego z dnia 12 maja 2009 r. oraz treści opinii inż. R.S., który stwierdził, że rozwiązaniem problemu "zalewania" działki wnioskodawcy będzie wykonanie kolektora wraz z przepustem pod drogą 770 wzdłuż działki nr 103 docelowo do rowu przydrożnego drogi powiatowej nr [...], a istniejący przepust na wjeździe do działki Państwa G. należy zmienić na przepust o większej średnicy; - art. 80 K.p.a. poprzez niedokonanie ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, w szczególności co do związku przyczynowo-skutkowego powstałych szkód na działce nr 801. Zarzucił, że organ pominął składane przez niego wnioski dowodowe oraz zarzuty do opinii; - art. 107 § 3 oraz art. 11 K.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie nieodpowiadające wymogom normatywnym, przede wszystkim brak odniesienia się do przedmiotu odwołania oraz całości sprawy oraz poprzez podanie błędnej podstawy prawnej wydania decyzji organu I instancji (w uzasadnieniu powołano się na art. 29 ustawy prawo wodne "podstawiając" pod jej treść inną odnoszącą się do art. 234 Prawa wodnego, czyniąc wadliwe i błędne uzasadnienie w części odnoszącej się do pkt 1 osnowy decyzji organu I instancji. - art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak precyzyjnego wskazania w osnowie decyzji terminu wykonania zabezpieczeń, trasy przebiegu korytek ściekowych i odwodnienia liniowego A15 (załącznik graficzny jest mało precyzyjny, nieczytelny), brak orzeczenia o kosztach postępowania (mimo, że odwołujący został obciążony zaliczką); - art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzji organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w sytuacji gdy opinia biegłego nie wyjaśnia wszystkich wątpliwości; - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy organ II instancji dopuścił się naruszenia szeregu przepisów prawa; - art. 7 w zw. z art. 264 K.p.a. poprzez przekroczenie uznania administracyjnego i nieuzasadnione obciążanie wnioskodawcy kosztami postępowania. Odwołujący kwestionowanej decyzji zarzucił ponadto naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 21 ust. 1 Konstytucji oraz art. 140 Kc poprzez nałożenie na Burmistrza obowiązku wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom na działce 770 (droga gminna) na działce skarżącego, tj. zamontowanie odwodnienia liniowego A15 od ściany budynku gospodarczego na działce nr 801 (należącej do skarżącego), w przypadku gdy szkody wynikające z zwiększenia ilości wód opadowych powstają na działce skarżącego, tym samym zaakceptowanie nielegalnego ograniczenia przysługującego mu prawa do swobodnego korzystania z przedmiotu własności, poprzez całkowite pozbawienie go możliwości zapobiegnięcia tymże szkodom oraz zmuszenie skarżącego do znoszenia budowy dodatkowych urządzeń na jego działce bez odszkodowania; - art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez brak "wyrzeczenia" na kogo obowiązki z pkt 1a i 1b zostały nałożone oraz poprzez brak ustalenia który właściciel ponosi odpowiedzialność za zmianę stanu wód na gruncie oraz poprzez odmowę zobowiązania Burmistrza do zmiany średnicy przepustu. W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty podkreślając, że nieruchomością "poszkodowaną" nie jest droga gminna nr 770 a tylko i wyłącznie działka skarżącego nr 801. To na tej działce skupiają się obciążenia wywołane nadmiernym przepływem wód, który to spowodowany jest przede wszystkim zasypaniem rowów melioracyjnych po drugiej stronie działki nr 770, a dokładnie od strony działek nr 102 i 103. Szkody na działce są również skutkiem błędnego wykonania nawierzchni drogi nr 770, która jest niezgodna ze sztuką budowlaną dróg. Jest pochyła tylko w stronę działki nr 801, powodując zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a tym samym dla życia i zdrowia ludzi. Zarzucił brak rozpoznania przez organ istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2019 r. skarżący zawnioskował o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci fotogrametrycznego zdjęcia lotniczego na okoliczność wykazania istnienia uprzednio rowu melioracyjnego na całej długości drogi nr 770 od strony działki nr 107, 105, 104, 103, 102, który zabezpieczał napływ wody na tereny położone poniżej drogi nr 770, zasypania rowu odgradzającego działki nr 102, 103 od drogi 770, dopuszczalności i możności umieszczenia rowu melioracyjnego w tym miejscu, pełnienia funkcji ochronnej i zabezpieczającej dla terenów położonych poniżej drogi 770 przed zalewaniem i zaleganiem wód stojących, a przede wszystkim działki nr 801. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja SKO z [...] stycznia 2019 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza T. z dnia [...] października 2017 r. odpowiada prawu. Materialnoprawną podstawę rozstrzygania w niniejszej sprawie stanowił art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne – bowiem zastosowanie znajduje norma intertemporalna zawarta w art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z 20 lipca 2017 r., z której wynika, że postępowania wszczęte i prowadzone na podstawie art. 29 u.P.w. należy nadal prowadzić na podstawie tego przepisu. Zgodnie z ust. 1 art. 29 u.P.w., właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1), a także odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Z kolei stosownie do ust. 3 tego artykułu, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Przesłanką zastosowania tego ostatniego przepisu jest więc ustalenie przez organy w sposób nie budzący wątpliwości, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Wydanie takiej decyzji wymaga zatem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy spowodowały one zmiany stosunków wodnych i czy wywierają one niekorzystny wpływ na grunty sąsiednie. Podkreślić należy, że u.P.w. nie definiuje "zmiany stanu wody na gruncie", jednakże analiza art. 29 prowadzi do wniosku, że jest to działanie ingerujące w naturalny stan wody na danym terenie wynikający z jego ukształtowania i warunków hydrologicznych. W tym zakresie należy też zwrócić uwagę na ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że co do zasady ocena zmiany stosunków wodnych pod względem potencjalnie szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie - niezależnie od spełnienia ogólnego wymogu przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego - wymaga z reguły wiadomości specjalnych z zakresu hydrologii (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015 r. II OSK 1621/13 i z dnia 19 grudnia 2012 r. II OSK 1538/11). Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było zatem ustalenie czy w sprawie spełniona została hipoteza normy art. 29 ust. 3 u.P.w., tj. czy w wyniku przebudowy nawierzchni drogi lokalnej nr 770 położone w miejscowości B.D., gm. [...] doszło do naruszenia stosunków wodnych, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a w przypadku wykazana, że fakt ten zaistniał – nałożenie stosownych obowiązków. W ocenie Sądu organu obu instancji przekonująco wykazały, wspierając się przy tym specjalistyczną wiedzą zawartą w opinii biegłego, że zapewnienie nieruchomości skarżącego ochrony przewidzianej w ww. przepisie jest zasadne, bowiem zmiany stanu wody (w wyniku przebudowy nawierzchni drogi) negatywnie oddziałują na jego nieruchomość oraz, że środkiem wystarczającym do zapewnienia ww. ochrony jest, bezpośrednio przy granicy z działką nr 801, zamontowanie korytek ściekowych przejezdnych oraz odwodnienia liniowego A15 (w sposób wskazany w decyzji). Zarzuty skargi koncentrują się głównie na polemice z ustaleniami biegłego, a w zasadzie skarżący domaga się wydania decyzji nakazującej Gminie [...] całkowitego zamknięcia przepustu znajdującego się pod drogą nr 770 z równoczesnym wykonaniem rowu melioracyjnego wzdłuż drogi nr 770 począwszy od działki nr 105, 103 i 102 z wykonaniem przepustu pod drogą nr 104 wraz z wykonaniem przepustu pod drogą nr 770 wzdłuż działki nr 103 docelowo do rowu przydrożnego drogi powiatowej nr [...] w terminie 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji. Sąd zauważa, że żądania skarżącego, a dotyczące wykonania urządzeń według jego stanowiska, nie zostały poparte żądną kontropinią uzasadniająca taki sposób wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom i nie mogły zostać uwzględnione. Jak wyżej zaznaczono zastosowanie instrumentów przewidzianych w art. 29 ust. 3 u.P.w. wymaga wykazania przez organ prowadzący postępowanie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek, tj.: 1) wywołania przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie, 2) szkodliwego oddziaływania przez taką zmianę na grunty sąsiednie. Prowadzone przez organ administracji postępowanie wyjaśniające ma zatem ustalić, czy do zmiany naturalnego stanu wody na gruncie istotnie doszło, a jeżeli tak, to czy zmiana taka wpłynęła niekorzystnie na grunty sąsiednie. Niezbędnym jest wnikliwe ustalenie, czy zaistniała zmiana pozostaje w związku przyczynowo - skutkowym z powstałą na gruncie szkodą. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1301/13, publ. LEX) "Zarówno ustalenie, czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy ta zmiana została wywołana działaniem właściciela gruntu, a także czy spowodowało to szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania szkodom, a więc wskazanie odpowiednich "urządzeń", do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 29 ust. 3 p.w., przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy specjalistycznej.". Wskazanych wyżej ustaleń organ winien dokonać zgodnie z ogólnymi regułami postępowania dowodowego, określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona może nastąpić dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że organy obu instancji oparły się na ustaleniach i wnioskach opinii biegłego, sporządzonej na zlecenie Burmistrza. W opinii tej wskazano, że zmiana na gruncie polegała na przebudowie nawierzchni drogi lokalnej numer 770 położonej w B.D., gm. [...] Położenie asfaltu spowodowało zmianę współczynnika spływu powierzchniowego dla opadów atmosferycznych, a w konsekwencji zwiększenie ilości wód opadowych spływających z powierzchni drogi oraz na zmianie średnicy przepustu, powiększenie średnicy przepustu z Ø 0.30 m na Ø 0.60 m, co miało miejsce przed 2000 rokiem. Wykazano także, że spływ wód w spornym rejonie wynika z naturalnego ukształtowania terenu. Działka nr 801 (własności skarżącego) i działki sąsiednie mają charakter górzysty z ogólnym spadkiem w kierunku północno-wschodnim. Spadki terenu wynoszą ponad 10%. Jak wyjaśniono spływ wody opadowej na działkę numer 801 ma miejsce zgodnie ze spadkiem terenu. Dotyczy to spływu z drogi gruntowej numer 104 oraz odcinka drogi lokalnej numer 770 na długości działki numer 801. W trakcie wizji lokalnych stwierdzono, że spływ wody przedmiotowym rowem na działce nr 801 występuje tylko w czasie opadów, nie stwierdzono śladów wody opadowej w rowie. W dniu 13 lipca 2017 r. stwierdzono, po około jednej godzinie po intensywnym deszczu widoczne ślady po przypływie wody opadowej, spływu wody nie stwierdzono. Biegły wskazał też, że analiza mapy zasadniczej i ewidencyjnej z 2005 r. nie wykazuje żadnych zmian jeśli chodzi o granice działek, jak również o ukształtowanie terenu. Trasa rowu przebiega zgodnie z ukształtowaniem terenu i nie była zmieniana od drugiej połowy ub. wieku. Stwierdził, że w związku z dokonaną zmianą należy wykonać urządzenie zapobiegające szkodom, tj. dla zabezpieczenia przed napływem wód opadowych z drogi gruntowej numer 104 oraz drogi lokalnej numer 770 należy zastosować korytka ściekowe przejezdne oraz odwodnienie liniowe. Uznał jednocześnie, że przebudowa przepustu (zwiększenie średnicy) nie miała żadnego wpływu na ilość spływającej wody. Zlewnia mająca wpływ na ilość wody opadowej jest niewielka i ogranicza się do spływu z działki numer 770 - droga terenowa. W opinii wskazano także, że zmiana przepustu pod drogą nr 770 - z istniejącego Ø 0.60 m na Ø 0.30 m jest nieuzasadniona. W praktyce inżynierskiej nie stosuje się obecnie przepustów drogowych o średnicy mniejszej niż Ø 0.60 m. W opinii także wskazano zalecenie, że sam właściciel działki nr 801 powinien dbać i utrzymywać rów na swojej działce (zakupił działkę z rowem). Winien wykonać ubezpieczenie rowu (ubezpieczenie skarp i dna rowu z wykonaniem np. progu w dnie powodującego lokalne piętrzenie - poduszka wodna - dla pochłaniającej energii spadającej wody przy wypływie wody z przepustu do rowu). Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem rozstrzygnięcia organów, opartego na art. 29 ust. 3 u.P.w., mogło być wyłącznie orzeczenie o środkach, umożliwiających usunięcie niekorzystnych oddziaływań na działkę skarżącego, pochodzących z nieruchomości sąsiedniej (istota tej regulacji sprowadza się bowiem wyłącznie do zapewnienia ochrony nieruchomości przed skutkami działań podjętych na innych gruntach). W związku z podniesionymi w skardze zarzutami stwierdzić należy, że nakładając stosowny nakaz na właściciela nieruchomości sąsiedniej (Burmistrza [...]), organy działały ściśle w granicach zaleceń wyspecjalizowanego podmiotu, jakim jest biegły S.N. posiadający uprawnienia w zakresie budowli wodnych – budownictwo wodno-melioracyjne - autor opinii. Stwierdzić przy tym należy, że konstrukcja przepisu art. 29 ust. 3 ustawy z 2001 r. pozwala przyjąć, że przywrócenie do stanu poprzedniego jest środkiem subsydiarnym, tj. takim, który należy zastosować, gdy nie ma możliwości wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, albo gdy z okoliczności sprawy wynika, iż ich wykonanie nie zapobiegnie szkodliwym wpływom na grunt sąsiedni. Postępowanie to nie ma na celu uregulowania stanu wody na gruncie właściciela (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1377/17). W orzecznictwie sądowym podkreśla się konsekwentnie, że wprawdzie biegły jest pomocnikiem organu administracji w ustaleniu i ocenie stanu faktycznego, niemniej z faktu tego nie wynika automatyczne związanie organu sformułowanymi przez biegłego wnioskami. O ile organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, o tyle powinien jednak, na zasadzie art.80 K.p.a., dokonać oceny tego dowodu w świetle całego zebranego w sprawie materiału. Organ ma zatem zarówno prawo i obowiązek ocenienia wartości dowodowej opinii biegłego, zbadania, czy opinia ta jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie zażądania jej uzupełnienia. Sąd w całości podziela stanowisko organów obu instancji, że specjalistyczna opinia, na której się oparły przy rozstrzyganiu sprawy, spełnia konieczne standardy, kompleksowo i precyzyjnie ustalając przyczyny naruszenia stosunków wodnych oraz formułując konieczne środki zaradcze. Jak zasadnie stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2044/07: "wniosek strony o uzupełnienie opinii biegłego (bądź powołanie innego rzeczoznawcy) powinien być oparty na całokształcie okoliczności sprawy, a nie wynikać jedynie z samego niezadowolenia strony. Organ administracji publicznej nie ma bowiem obowiązku dopuszczenia dowodu z opinii biegłego tylko dlatego, że przedłożona do akt sprawy opinia jest dla strony niekorzystna. O dopuszczeniu dowodu uzupełniającego w zakresie opinii rzeczoznawcy powinny bowiem decydować wątpliwości co do przedłożonego uprzednio operatu, a nie subiektywne odczucie strony". Z kolei w wyroku z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2383/06, ten sam Sąd wskazał, że: "o ile w toku postępowania administracyjnego strona nie zgadza się z opinią biegłego, może skorzystać z możliwości zlecenia kontrekspertyzy we własnym zakresie i przedłożenia jej jako dowodu w sprawie.". Z takiej możliwości skarżący nie skorzystał. Również jako niezasadne Sąd ocenił zarzuty skarżącego o pominięciu jego uwag składanych do wydanej opinii i braku odpowiedzi na nie. Analiza akt sprawy dowodzi, że po zapoznaniu się przez skarżącego z opinią biegłego i zgłoszeniu uwag, organ pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. zwrócił się do biegłego o ustosunkowanie się do podniesionych uwag. Stosowną odpowiedź biegły zawarł w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wyjaśnił w nim, że wzdłuż działki nr 105 istnieje rów przydrożny w dobrym stanie technicznym. Działa nr 103 jest ukształtowana w ten sposób, że posiada nachylenie w stronę północną i spływ wody następuje w stronę istniejącego zjazdu z działki na drogę nr 770. Pod zjazdem istnieje korytko ściekowe przejezdne oraz odwodnienie wzdłuż drogi. Wody nie spływają z działki nr 103 na drogę 770. Natomiast działka nr 102 położona jest poniżej działki nr 801 i nie istnieje możliwość spływu wód z tej działki na działkę nr 801. Odnośnie działek nr 105, 103 i 102 wyjaśnił, że nie ma negatywnego spływu wód opadowych na stan wody na działce nr 801. Działka nr 104 jest droga gruntową i spływ wody pozostał niezmieniony od czasu przebudowy drogi nr 770. Biegły jako bezprzedmiotową uznał uwagę dotyczącą zasypania rowu wzdłuż działek nr 102, 103, 105. Odnośnie zmiany średnicy przepustu podtrzymał stanowisko wyrażone w opinii, raz jeszcze podkreślając, że zmiana ta nie ma żadnego wpływu na ilość wody opadowej płynącej tym przepustem. W ocenie Sądu podniesione w skardze zarzuty nie znajdują potwierdzenia. Stosownie do powyższego sposób określenia w decyzji obowiązków nałożonych Burmistrza w tym w ich szczegółowość należy uznać za dostateczny. Istotą regulacji art. 29 ust. 3 u.P.w. jest przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, jeżeli w wyniku podjętych działań doszło do ich zakłócenia. Jeżeli jednak na danej nieruchomości występują niekorzystne warunki użytkowania i gospodarowania, celem tej regulacji nie jest stworzenie jej właścicielowi optymalnych warunków do korzystania z niej kosztem właścicieli innych nieruchomości, którzy do zaistniałej sytuacji się nie przyczynili. Z podanych względów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.