II SA/Rz 337/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Robert Sawuła SO (del.) Ewa Partyka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 września 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Gminy Korczyna z dnia 21 grudnia 2009 r. nr XXIX/220/09 w przedmiocie opłaty za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały z zakresie § 2 ust. 3, § 3 i § 6 w zakresie słów "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2010 r.". Przedmiotem skargi Wojewody Podkarpackiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest uchwała /w określonym później zakresie/ Rady Gminy Korczyna (dalej także Rady) Nr XXIX/220/09 z dnia 21 grudnia 2009r. w sprawie opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych. W jej podstawie prawnej powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Paragraf pierwszy powyższej uchwały stanowi, że świadczenia udzielane przez przedszkola oraz oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych prowadzone przez Gminę Korczyna są bezpłatne w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego określonej w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009r. Nr 4, poz. 17). Paragraf drugi ust. 1 ustala opłatę za świadczenia przedszkoli w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, wymieniając wyczerpująco rodzaje zajęć opiekuńczo-wychowawczych i dydaktycznych, których opłata ta będzie dotyczyć. Ustęp drugi powołanego paragrafu stanowi o sposobie ustalania wysokości opłaty. Wedle ust. 3 § 2 zwalnia się z opłaty, o której mowa w ust. 1, za trzecie i każde następne dziecko tych samych rodziców (prawnych opiekunów), uczęszczające do przedszkola. Zgodnie z paragrafem 3, warunki korzystania ze stołówek przedszkolnych w tym wysokość opłat za żywienie w przedszkolu ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym na podstawie przepisów obowiązujących w tym zakresie. Wykonanie uchwały paragraf 4 powierza Wójtowi Gminy. W § 5 mowa jest o utracie mocy uchwały Rady Gminy Korczyna Nr XVII/127/04 z dnia 18 czerwca 2004r. w sprawie opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych. Ostatni zapis przedmiotowej uchwały tj. § 6 stanowi w ust. 1, że uchwała ta podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, natomiast w ust. 2, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2010r. W wymienionej na wstępie skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Podkarpacki wniósł o stwierdzenie nieważności jej § 2 ust. 3, § 3 oraz słów: "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2010r." zawartych w § 6 tego aktu. W zakresie żądania stwierdzenia nieważności pierwszego z powołanych unormowań (§ 2 ust. 3) Wojewoda podniósł, że wprowadzając zawarty w tej regulacji zapis Rada Gminy Korczyna przekroczyła upoważnienie zawarte w ust. 5 art. 14 ustawy o systemie oświaty, które uprawniało jedynie do określenia wysokości opłat. Brak było zatem, w ocenie organu nadzoru, podstaw do regulowania na tej podstawie kwestii związanych ze zwolnieniem z takich opłat. Nadto wskazany wyżej przepis (§ 2 ust. 3) narusza wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę równości wszystkich wobec prawa. Zdaniem organu, celem realizacji wyrażonej w art. 71 Konstytucji RP zasady ochrony dobra rodziny, gmina może bowiem w indywidualnych sprawach umarzać należności lub rozkładać je na raty w trybie określonym uchwałą rady gminy, podjętej jednak w oparciu o unormowania ustawy o finansach publicznych. Odnośnie natomiast żądania dotyczącego stwierdzenia nieważności § 3 przedmiotowej uchwały Wojewoda Podkarpacki podniósł, że ustalanie wysokości konkretnych opłat należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, tymczasem Rada powierzyła tę kwestię dyrektorowi przedszkola (który miałby współpracować w tym zakresie z organem prowadzącym). Wojewoda wskazał na art. 67 ust. 3, bez jednoczesnego określenia stosownego aktu prawnego (powinno być art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty), upoważniający dyrektora szkoły do określania w porozumieniu z organem prowadzącym zasad korzystania ze stołówki oraz ustalania wysokości opłat. Przepis ten ma jednakże, w ocenie Wojewody, zastosowanie tylko do stołówek zorganizowanych w szkołach, nie zaś w przedszkolach. Na poparcie tego stanowiska organ wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (z dnia 31 marca 2009r. sygn. akt IV SA/GL 671/08), w którym powołano się na uzasadnienie projektu poselskiego dotyczącego ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 2007r. (Dz. U. Nr 181, poz. 1292), z którego wynika, iż zmiana ta odnosząca się do opłat za świadczenia w stołówkach dotyczy wyłącznie szkół. W odniesieniu natomiast do regulacji zawartej w § 6 uchwały Rady Gminy Korczyna z dnia 21 grudnia 2009r. Wojewoda Podkarpacki podniósł, że stosownie do art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa - zgodnie z ust. 2 powołanego artykułu - ustawa. Chodzi tutaj o ustawę z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007r. Nr 68, poz. 449). Artykuł 4 ust. 1 tej ustawy stanowi, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi w swych przepisach termin dłuższy. Minimalne vacatio legis wynosi więc 14 dni, natomiast jego skrócenie możliwe jest w uzasadnionych przypadkach. Nigdy jednak określony akt nie może wejść w życie przed dniem jego ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Do odpowiedzi na skargę Rada Gminy Korczyna dołączyła projekt uchwały zmieniającej skarżoną uchwałę z dnia 21 grudnia 2009r. Następnie – w dniu 11 sierpnia 2010r. – przedłożyła swoją uchwałę z dnia 21 kwietnia 2010r. Nr XXXI/234/10 zmieniającą uchwałę w sprawie opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych. Podjęta ona została w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W § 1 uchwały zmieniającej uchylono zawarte w uchwale z 21 grudnia 2009r.: § 2 ust. 3 (pkt 1 uchwały zmieniającej), § 3 (pkt 2 uchwały zmieniającej) oraz skreślono w § 6 zmienianej uchwały słowa: "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2010r." (pkt 3 uchwały zmieniającej). Paragraf 2 uchwały zmieniającej powierzył jej wykonanie Wójtowi Gminy. Z jej § 3 ust. 1 wynika natomiast, iż podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, zaś wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 3 ust. 2). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Podstawą zaskarżenia przez Wojewodę Podkarpackiego wyżej wskazanych postanowień uchwały nr XXIX/220/09 Rady Gminy Korczyna był przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym /t. jednolity Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591, ze zm./. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę lub uchylenie, tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął przed wydaniem wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi /tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 22.03.2007 r. sygn. II OSK 1776/06 – LEX nr 327767/. Bezspornym w stanie faktycznym niniejszej sprawy wobec zaskarżenia przez Wojewodę Podkarpackiego części uchwały Rady Gminy Korczyna, która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego nr 17 z dnia 12.03.2010 r., a następnie uchylenia objętych skargą postanowień uchwałą Rady Gminy Korczyna nr XXXI/234/10 z dnia 21.04.2010 r., która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego nr 43 pod pozycją 968 z dnia 28.05.2010 r., zaskarżona uchwała weszła do obiegu prawnego na zamknięty okres czasu. Uchwała mogła więc być zastosowana do okresu poprzedzającego podjęcie uchwały nr XXXI/234/10. Powyższe okoliczności w ocenie Sądu przesądzały o konieczności rozstrzygnięcia, czy w istocie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności w zakresie objętym zaskarżeniem przez organ nadzorczy. Zdaniem Sądu Wojewoda Podkarpacki zasadnie zakwestionował wskazane na wstępie unormowania. Zaskarżone postanowienia naruszają bowiem prawo w sposób uzasadniający stwierdzenie ich nieważności; 1. zapis § 2 ust. 3 uchwały nr XXIX/220/09 przekracza upoważnienie ustawowe zawarte w przepisie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7.09.1991 r. o systemie oświaty /t. jednolity Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270, ze zm./,a więc podjęto uchwałę w tym zakresie bez podstawy prawnej. Przepis ten brzmi następująco: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Trafnie zauważył organ nadzorczy, iż przepis ten daje jedynie upoważnienie do określania wysokości i rodzaju opłat. Nie daje on podstaw do przyjęcia, że rada gminy jest upoważniona do regulowania w drodze uchwały kwestii zwolnienia z tych opłat. Wystarczającym zabezpieczeniem interesów osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej jest możliwość umarzania należności ewentualnie rozkładania ich na raty w trybie stosownym do przepisów ustawy o finansach publicznych. Organy działać powinny w oparciu o stosowne upoważnienia ustawowe a nie z przekroczeniem kompetencji. Sąd nie podziela przy tym stanowiska organu nadzorczego, odnośnie naruszenia w omawianym zakresie art. 32 Konstytucji. Przepis ten bowiem dotyczy sytuacji prawnej adresatów norm prawnych a nie ich sytuacji faktycznej, gospodarczej, socjalnej itp. 2. zapis § 3 uchwały został wydany bez podstawy prawnej. Przepis art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty upoważnia dyrektora szkoły, w której zorganizowano stołówkę w porozumieniu z organem prowadzącym do określania warunków korzystania z tej stołówki oraz wysokości opłat. Jednak powyższe upoważnienie ustawowe dotyczy tylko stołówek zorganizowanych w szkołach a nie przedszkolach. Niewątpliwie przepis ten nie mógł być podstawą do przekazania kompetencji rady gminy dyrektorom przedszkoli w powyższym zakresie. Na gruncie przepisów ustawy o systemie oświaty nie ulega wątpliwości, że szkoła i przedszkole to odrębne jednostki i brak podstaw do przyjęcia, że pojęcie "szkoła" pochłania pojęcie "przedszkole". Nie mogą być one utożsamiane. 3. odnośnie § 6 uchwały w zakresie słów "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2010 r." stwierdzić należy, iż w istocie nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa jest "wejście w życie" aktu prawa miejscowego jak w niniejszym przypadku – ponad 4 miesiące przed jego ogłoszeniem. Merytoryczne przesłanki wprowadzenia aktu ze wsteczną mocą obowiązującą wynikają z przepisów Konstytucji w szczególności z art. 2, art. 7, art. 42 ust. 1 i art. 88 ust. 1. Zarówno z punktu widzenia znaczenia określenia "wejście w życie", jak i z punktu widzenia tych przepisów Konstytucji nie można przyjąć, że jakikolwiek akt może wejść w życie z mocą wsteczną. Może być jedynie tak, że prawodawca nakazuje stosować zasady wynikające z przepisów zawartych w tym akcie do oceny stanów faktycznych, które miały miejsce przed jego wejściem w życie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /t. jednolity Dz. U. z 2007 r. nr 68, poz. 449, ze zm./ akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Według ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Z kolei przepis art. 5 stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Zakwestionowany przez Wojewodę w części przepis § 6 uchwały XXIX/220/09, wobec przedmiotu tejże uchwały, jest w ocenie Sądu sprzeczny z zasadami demokratycznego państwa prawnego w aspekcie okoliczności, że ustalona przez Radę Gminy Korczyna wysokość opłat objętych uchwałą miałaby obowiązywać wówczas, kiedy jeszcze osobom zobowiązanym do ich ponoszenia formalnie nie byłaby znana. Mogłoby się więc okazać, że osoba zobowiązana uiszczająca opłaty w dotychczasowej wysokości po kilku miesiącach dowiaduje się o tym, że ma zaległości w opłatach za okres kiedy je regulowała zgodnie z obowiązującym aktem prawa miejscowego. Niewątpliwie przeciwko zasadzie retroakcji przemawia w tym wypadku także reguła przyzwoitej legislacji oraz zasada praworządności. Trudno też dopatrzeć się aby nowa regulacja była korzystniejsza dla adresatów. W świetle powyższego wobec przekroczenia zakresu delegacji ustawowych, a także braku jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia, że zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją na przeszkodzie możliwości nadania uchwale wstecznej mocy obowiązującej należało stwierdzić nieważność uchwały nr XXIX/220/09 w zaskarżonym przez Wojewodę zakresie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./ w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.