II SA/Rz 342/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi E. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego -skargę oddala- II SA/Rz 342/12 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Wójt Gminy M.K. działając na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zmianami), zwanej dalej k.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wszczętej na wniosek W.C. z dnia [...] października 2011 r. o zatwierdzenie podziału działki nr 1543 o powierzchni 0,8412 ha położonej w K., gmina M.K., na nowe działki nr 1543/1, nr 1543/2 i nr 1543/3. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że E.C. pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. wystąpił o wstrzymanie postępowania w sprawie podziału działki nr 1543 z uwagi na istniejący spór odnośnie przebiegu granicy pomiędzy jego działką nr 1545, a działką nr 1543 będącą własnością W.C. Istniejący spór graniczny pomiędzy E. C., a W.C. uzasadnia zawieszenie przedmiotowego postępowania o zatwierdzenie podziału działki nr 1543 na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu uprawomocnienia się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie rozgraniczenia, gdyż dla zatwierdzenie podziału nieruchomości granice dzielonej nieruchomości powinny być bezsporne. W zażaleniu W.C. podał, że zawieszenie postępowania administracyjnego dotyczącego podziału działki nr 1543 ogranicza swobodę właściciela w dysponowaniu nieruchomością. Dane ewidencji nieruchomości są składową stanu prawnego tej nieruchomości, który jest jednoznaczny i potwierdzony dokumentami znajdującymi się w zbiorze dokumentów księgi wieczystej nr 42457, prowadzonej dla działki nr 1543 przez Sąd Rejonowy w K. Warunkowanie prowadzenia postępowania administracyjnego o podział nieruchomości o uregulowanym stanie prawnym, wcześniejszym rozgraniczeniem jest bezpodstawne i prawnie nieuzasadnione. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (dalej SKO), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 w związku z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. uchyliło postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że z § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r., w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268 poz. 2663) wynika, że przyjęcie granic nieruchomości podlegającej podziałowi następuje w wyniku badania: księgi wieczystej nieruchomości oraz innych dokumentów określających stan prawny: danych wykazanych w katastrze nieruchomości, czyli w operacie ewidencji gruntów. W przypadku niezgodności danych zawartych w księgach wieczystych z danymi z operatu ewidencji gruntów w pierwszej kolejności granice nieruchomości podlegającej podziałowi przyjmuje się na podstawie danych z ksiąg wieczystych, a dopiero przy braku takich danych w KW z katastru nieruchomości, po uprzednim zawiadomieniu właściciela bądź użytkownika wieczystego nieruchomości podlegającej podziałowi oraz właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi o czynnościach ustalenia granic (§ 6 ust. 2 i 3 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie nie zbadano czy w zbiorze dokumentów księgi wieczystej KW [...] prowadzonej dla działki nr 1543, znajdują się dokumenty potwierdzające, że granice zewnętrzne tej nieruchomości są granicami prawnymi. Organ podał, że granice prawne nieruchomości są wynikiem działań prawno - administracyjnych i technicznych takich jak: scalenie i wymiana gruntów, wywłaszczenie nieruchomości, rozgraniczenie nieruchomości, podziały nieruchomości. Przy podziałach nieruchomości, granicami prawnymi stają się tylko te odcinki graniczne, które wykazane są na projekcie podziału w kolorze czerwonym, a więc granice " wewnętrzne" dzielące daną nieruchomość. Granicami prawnymi nie stają się automatycznie dotychczasowe granice zewnętrzne dzielonej nieruchomości nawet w przypadku podpisania przez zainteresowane strony protokołu ustalenia granic nieruchomości. Stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału wywiera skutek nie tylko w sferze podziału, ale również w przedmiocie granic dzielonej nieruchomości w tym jej granic zewnętrznych nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym, a zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie było przedwczesne. Jeżeli przedmiotowa nieruchomość posiada granice prawne, określone stosownymi dokumentami znajdującymi się w zbiorze księgi wieczystej nr [...] co sugeruje wnoszący zażalenie, to brak jest podstaw prawnych do zawieszenia postępowania podziałowego, gdyż granice te muszą być przyjęte zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości i rozgraniczenie w tym przypadku nic w sprawie nie zmieni. E.C. w skardze do Sądu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., gdyż SKO błędnie przyjęło, że granice podziału działki nr 1543 w wstępnym projekcie zaznaczone na czerwono nie będą kolidować z rozgraniczeniem. Linie podziału działki nr 1543 na tym projekcie przecinają przywłaszczony pas gruntu z działki nr 1545 i w dwóch miejscach stykają się z błędnie naniesioną granicą na nowej mapie, która jest sporna też w terenie. Wniosek o wstrzymanie podziału działki nr 1543 uzasadnia złożenie wniosku o rozgraniczenie pomiędzy działką nr 1543 i działką nr 1545, bo podział działki nr 1543 według wstępnego projektu uniemożliwiłby rozgraniczenie ww. wymienionych nieruchomości. W celu szczegółowego wyjaśnienia sprawy SKO powinno było zwrócić się o kompletną dokumentację sprawy [...]. zawierającą mapy z zaznaczonym bezprawnie przywłaszczonym pasem gruntu z działki nr 1545. Księga wieczystej nr [...] dla nieruchomości W.C. została założona na podstawie nowej mapy, na której granica ewidencyjna została błędnie naniesiona pomiędzy działką nr 1543 i nr 1545 w porównaniu do poprzedniej mapy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto podał, że tryb przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zastosowanie dopiero po wyczerpaniu trybu zażaleniowego, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. nr 270) - zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy ustalony przez organy jest niesporny. Spór w niniejszej sprawie dotyczy udzielenia odpowiedzi, czy możliwe jest prowadzenie postępowania podziałowego nieruchomości, gdy toczy się postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości nr 1543, której właścicielem jest W.C. wzdłuż granicy z działką nr 1545, będącej własnością E.C., położonych w miejscowości K. gmina M.K. W pierwszej kolejności przedmiotem oceny Sądu jest kontrola dopuszczalności wniesienia skargi przez E.C. Podział nieruchomości jest prowadzony na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.g.n. Stosownie do art. 97 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Zwrotem "interes prawny" posługuje się też ustawodawca definiując stronę postępowania administracyjnego w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ma legalnej definicji interesu prawnego. Doktryna oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowały zgodny pogląd, co do interpretacji pojęcia "interes prawny". Najogólniej rzecz ujmując interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny, wsparty okolicznościami faktycznymi będącymi przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego, a orzekać o nim albo go stwierdzać należy w postępowaniu administracyjnym (patrz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wyd. 6 str. 227-228). Dodać należy, że podstawą do wyznaczenia interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym stanowi prawo materialne w szerokim znaczeniu, a zatem również przepisy prawa cywilnego, przy czym norma prawa materialnego ma istnieć w obowiązującym porządku prawnym. E.C. nie spełnia, zatem opisanych wyżej warunków do uznania go w postępowaniu administracyjnym za stronę, gdyż w dacie zaskarżonego postanowienia brak jest przepisu prawa materialnego, będącego podstawą do ustalenia istnienia interesu prawnego. W aktach administracyjnych znajduje się aktualny na dzień złożenia wniosku o podział nieruchomości nr 1543 wypis z ewidencji gruntów potwierdzający, że właścicielem tej nieruchomości jest W.C. Z wniosku E.C. z dnia [...] grudnia 2011 r. o wstrzymanie wykonania podziału nieruchomości nr 1543 wynika, że w dniu [...] października 2011 r. złożył w Urzędzie Gminy M.K. wniosek o rozgraniczenie nieruchomości pomiędzy działką skarżącego - nr 1545, a działką W.C. - nr 1543. Czynność polegająca na złożeniu takiego wniosku nie została udokumentowana przez skarżącego, przy czym okoliczność ta nie ma znaczenia dla treści zaskarżonego postanowienia, gdyż w dacie złożenia wniosku o podział nieruchomości nr 1543 skarżący nie posiadał do niej żadnego tytułu prawnego. Przymiotu strony postępowania o podział nieruchomości nie można wywieść wyłącznie z samego faktu zainicjowania rozgraniczenia nieruchomości i to w innym miejscu niż przebiega proponowana linia podziału nieruchomości stanowiącej własność W.C. Z treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 201 Or. nr 193, poz. 1287 ze zm.) zwana dalej w skrócie P.g. k. wynika, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Do uznania konkretnej osoby za stronę postępowania o podział nieruchomości nie jest wystarczające przekonanie, że być może w przyszłości, osoba ta stanie się właścicielem lub użytkownikiem wieczystym tej określonej nieruchomości, lecz istnieć musi konkretna norma prawa materialnego, z którego podmiot wywodzi swoje prawa ( wyrok NSA z 2 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 1946/10 LEX nr 1079725). Skład orzekający aprobuje pogląd zawarty w tezie powołanego wyroku. Organ I instancji na podstawie aktualnego wypisu z ewidencji gruntów na dzień złożenia wniosku przez W.C. przyjął, że stroną postępowania jest tylko wnioskodawca. Natomiast SKO doręczyło zaskarżone postanowienie również E. C., który nie jest stroną tego postęwpoania w rozumieniu art. 97 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 28 k.p.a. Samo jednak doręczenie decyzji podmiotowi, który nie jest stroną postępowania nie powoduje, że taki przymiot uzyskuje z mocy czynności materialno technicznej organu (por wyrok NSA z 18 września 2007r. sygn. akt II OSK 1225/06 LEX nr 360339 teza nr 1). Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Mimo, że pojęcie podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi zostało oderwane od pojęcia strony charakterystycznej dla postępowania administracyjnego, konstrukcja art. 50 § 1 p.p.s.a. nie zrywa powiązania z definicją strony na gruncie art. 28 k.p.a., bowiem o sytuacji podmiotów decydują podobne przesłanki, wiążące się z jednej strony z materialnoprawnym charakterem legitymacji oraz związkiem pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Istotne jest tu rzeczywiste powiązanie pomiędzy sytuacją prawną podmiotu, a przedmiotem postępowania (wyrok NSA z 18 maja 2011r. sygn. akt I OSK LEX nr 1079818). Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Badanie interesu prawnego, na każdym etapie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego jest podstawową czynnością, od wyniku której zależy dalszy bieg postępowania. Ustalenie przez Sąd I instancji, że skarga do sądu administracyjnego została wniesiona przez podmiot nieposiadający materialnej legitymacji skargowej mogło jedynie skutkować oddaleniem skargi, bez merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z 16 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1397/09 opublikowany w CBOIS). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż E.C. nie dysponował materialną legitymacją do wniesienia skargi z powodu braku interesu prawnego i z tej przyczyny na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd skargę oddalił.