II SA/Rz 347/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Anna Lechowska NSA Ryszard Bryk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Burmistrza z dnia [...] czerwca 2005r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. M. kwotę 457 /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 347/07 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi M.M. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oznaczonych jako działki nr 16 i 17, położone w obrębie nr 5 miasta J. W podstawie prawnej postanowienia organ II instancji powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm./. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w R. zwrócił się z prośbą do Burmistrza Miasta o wydanie opinii o zgodności wstępnego podziału działek nr 16 i 17, położonych w obrębie nr 5 w J., przeznaczonych pod pas drogowy obwodnicy Miasta z ustaleniami planu miejscowego. Do podania dołączono wstępny projekt podziału działek: nr 16 na 16/1 i 16/2 i nr 17 na 17/1, 17/2, 17/3, 17/4 i 17/5. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Burmistrz Miasta ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi obwodowej Miasta w ciągu drogi krajowej nr 4 /E-40/ J.-K. na odcinku od km 632 + 593 do km 643 + 830 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi – przewidzianej do realizacji w granicach województwa podkarpackiego. Z wypisu rejestru gruntów z dnia 30.03.2006 r. wynika, że właścicielem działek nr 16 i 17 jest M.M. Postanowieniem z dnia [...] r. Burmistrz Miasta pozytywnie zaopiniował przedłożony wstępny projekt podziału działek nr 16 i 17. W uzasadnieniu stwierdził, że podział w/w działek jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. W zażaleniu M.M. zarzucił, że proponowany podział jest niezgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi i dodał, że linia podziału działki nr 16 przebiegać będzie w odległości około 2 m od istniejącego tarasu domu, natomiast do nowopowstałych działek nr 17/1, 17/3 i 17/5 nie wyznaczono drogi dojazdowej. Organ odwoławczy uznał, że zażalenie nie jest zasadne i wyjaśnił, że problematykę będącą przedmiotem niniejszego postępowania regulują przepisy ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 93 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku planu stosuje się przepis art. 94. Art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że jeżeli nie ma planu miejscowego, a nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia planu, a gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia planu, to w takiej sytuacji podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli przed dniem złożenia wniosku o podział była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązująca w dniu złożenia wniosku, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w tej decyzji. Gmina Miejska nie posiada obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzedni utracił moc z dniem 31.12.2003 r. W dniu [...] r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy Nr [...] obejmująca swoim zakresem przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 w/w ustawy. Jak wynika z powyższego celem niniejszego postępowania jest wyłącznie porównanie treści założeń decyzji lokalizacyjnej z warunkami wstępnego projektu podziału nieruchomości zaproponowanej przez inwestora. W ocenie organu odwoławczego taka zgodność istnieje i Burmistrz Miasta nie miał podstaw do negatywnego zaopiniowania przedsięwzięcia. Wobec brzmienia powyższych przepisów zarzuty zawarte w zażaleniu na obecnym etapie postępowania są przedwczesne i nie mają znaczenia dla prawidłowości zaskarżonego postanowienia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie za pośrednictwem organu odwoławczego, skarżący M.M. zarzucił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zw. z art. 93 i 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nie odniesienia się w uzasadnieniach postanowień do tych przepisów oraz z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 10, 77, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 6, 8 i 106 § 2 k.p.a. i powołując się na te zarzuty wniósł o uchylenie postanowień I i II instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Rozwijając te zarzuty wyjaśnił, że postanowienie Burmistrza Miasta praktycznie nie zawiera żadnego uzasadnienia, ani faktycznego, ani prawnego i nie odnosi się w żadnej swojej części do szczegółowych zarzutów skarżącego składanych na piśmie w dniu 2.05.2005 r. i 14.06.2005 r. Projektowany podział nieruchomości nie odpowiada przepisom rozporządzenia z 2.03.1999 r. już powołanego, jest nielogiczny i sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości. Sporna droga ma przebiegać w odległości 2 m od tarasu domu mieszkalnego i w odległości 8 m od krawędzi rampy załadunkowo-wyładunkowej funkcjonującej u skarżącego, który prowadzi działalność gospodarczą handlu napojami. Podział jest absurdalny, bo niektóre z nowoutworzonych działek "pozostawione" skarżącemu mają od kilku do kilkunastu metrów kwadratowych powierzchni i z tego względu jakiekolwiek ich wykorzystanie gospodarcze jest niemożliwe. Orzekające organy nie odniosły się do żadnych zarzutów skarżącego i nie poczyniły żadnych ustaleń faktycznych. Ograniczyły się jedynie do tego, że sprawa przebiegu spornej obwodnicy została przesądzona decyzją o jej lokalizacji, a postanowienie opiniujące podział nieruchomości ma jedynie charakter wtórny i techniczny. Zdaniem skarżącego decyzja o lokalizacji inwestycji nie przesądza w jaki sposób droga powinna być wybudowana, ani w którym miejscu i w jaki sposób powinny być zaprojektowane zjazdy z takiej drogi. Gdyby tak było, to postanowienie opiniujące podział nieruchomości, jak i sam podział byłyby czynnościami zbędnymi. W niniejszej sprawie w sposób sprzeczny z interesem społeczno-gospodarczym ulokowano tzw. drogę wewnętrzną dojazdową do projektowanej obwodnicy, umieszczając ją w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych skarżącego i nie uwzględniono wskazanego przez niego rozwiązania, na które wyrażali zgodę mieszkańcy wszystkich nieruchomości sąsiednich i sam skarżący. Dla skarżącego jest oczywiste, że sporna droga musi być wybudowana i jest niezbędna dla prawidłowego dostępu nieruchomości sąsiednich do obwodnicy, jednakże jej przebieg nie może być przedmiotem arbitralnych rozstrzygnięć administracji, które to rozstrzygnięcia są wyjątkowo niekorzystne i uciążliwe dla skarżącego. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu i nie rozstrzyga kwestii technicznych związanych ze szczegółowym usytuowaniem inwestycji. Sprawy dotyczące oceny zgodności projektowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi winny być rozstrzygnięte już na etapie opiniowania projektu podziału, gdyż jest to fragment postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego, jeżeli sporna droga rzeczywiście musi przebiegać dokładnie tak jak to zostało zaopiniowane na planie podziału, to zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości należałoby negatywnie zaopiniować podział i objąć planowanym wykupem całą nieruchomość. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, przede wszystkim z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu. W pierwszej kolejności należy określić funkcję wojewódzkiego sądu administracyjnego unormowaną w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm./ oraz w art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm./, zwanej dalej skrótem p.p.s.a. Z powołanych przepisów wynika, że sąd kontroluje zaskarżony akt administracyjny pod względem zgodności z prawem procesowym i materialnym. Jest to więc kontrola kasacyjna i w związku z tym, sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu i stosuje prawo obowiązujące w tym czasie. Z kolei zakres kontroli określają przepisy art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Pierwszy stanowi, że sąd nie jest związany granicami skargi, tj. zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Drugi pozwala sądowi skontrolować również akty podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. stan faktyczny sprawy sąd ustala na podstawie akt administracyjnych. Stan faktyczny jest następujący: Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Burmistrz Miasta na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, ustalił dla tegoż wnioskodawcy warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej m. innymi na budowie drogi obwodowej miasta w ciągu drogi krajowej Nr 4 /E-40/ J.-K. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi w obrębach 5, 4 i 3 przy ulicach K., L., G., P., K. P., K., S. S., D., Z., F., Z., N.S., S., H., N.B. i S. Wskazana decyzja była wydana m. innymi na podstawie Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego miasta, zatwierdzonego uchwałą Nr 233/XXVIII/92 Rady Miasta z dnia 13.11.1992 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Przemyskiego Nr 11, poz. 119 z dnia 17.12.1992 r., który utracił moc prawną z dniem 31.12.2003 r. /kserokopia decyzji z potwierdzeniem zgodności z oryginałem k. 14 akt adm. I instancji/. W osnowie decyzji podano, że jest ważna przez okres 5 lat od daty uprawomocnienia się. W części wstępnej postanowienia z dnia [...] r., Nr [...], wydanego przez Burmistrza Miasta podano, iż wskazane postanowienie pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału działek nr 16 i 17, położonych w J. /obręb nr 5/ zostało wydane "po rozpatrzeniu wniosku [...] z dnia [...]r. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad /k. 29 akt adm. I instancji/. Natomiast w zawiadomieniu z dnia 21.04.2005 r. o wszczęciu postępowania podano, że postępowanie w sprawie wydania opinii co do zgodności wstępnego projektu podziału działek z decyzją o warunkach zabudowy zostało wszczęte na wniosek "Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad". W aktach sprawy administracyjnej nie ma wniosku z dnia [...] r. /o jakim mowa w postanowieniu Burmistrza z dnia [...] r./. W dniu 23.10.2007 r. doręczono Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wezwanie sądowe o doręczenie wskazanego wniosku w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem rozpoznania sprawy na tle stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych /k. 39 i 40 akt sądowych/. Kolegium nie nadesłało rzeczonego wniosku i nie udzieliło informacji o przyczynie zaniechania. Na rozprawie sądowej /22.01.2008 r./ pełnomocnik Kolegium oświadczył, iż w sprawie przedmiotowego wezwania nie ma wiadomości. W aktach sprawy administracyjnej organu I instancji /k. 15/ znajduje się pełnomocnictwo nazwane upoważnieniem z dnia 25.04.2005 r., którego wynika, iż Zastępca Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad umocował P.M. do reprezentowania oddziału w sprawach związanych z przygotowaniem inwestycji pn.: "Budowa drogi obwodowej miasta J...". Z wypisu rejestru gruntów według stanu na dzień 30.03.2005 r. wynika, iż w ewidencji gruntów jako właściciel działek nr, nr 16 i 17, położonych w J. /obręb 5/ figuruje skarżący M.M., co wynika z Księgi wieczystej Kw 34993. Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12.10.2006 r., sygn. akt II SA/Rz 206/06 uchylono postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr 16 i 17, położonej w J. /obręb 5/. Przyczyną kasacji postanowienia Kolegium z dnia [...]r. było uchybienie procesowe powołanego organu polegające na nie doręczeniu wskazanego postanowienia pełnomocnikowi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad P. M. W związku z tym Sąd wskazał, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy umożliwić udział w postępowaniu pełnomocnikowi wnioskodawcy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że charakter stwierdzonego naruszenia prawa nie pozwala mu na merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu 10.01.2007 r. nowe postanowienie o tej samej treści co poprzednie, które doręczono również pełnomocnikowi P.M. Z akt sprawy sądowej, oznaczonej sygnaturą II SA/Rz 206/06, a w szczególności z protokołu rozprawy z dnia 12.10.2006 r. oraz z treści uzasadnienia wyroku z dnia 12.10.2006 r. wynika, iż Sąd po stwierdzeniu wskazanego już uchybienia procesowego nie analizował sprawy w szerszym zakresie procesowym i w ogóle w aspekcie materialnym. Art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dokonując subsumcji powyższych wskazań Sądu z treścią przywołanego przepisu, Sąd in merito przyjął, iż jest związany jedynie wskazaniem w zakresie doręczenia odpisu postanowienia pełnomocnikowi P.M. oraz tym, iż jest to pełnomocnik Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Dodać też należy, iż w poprzednim wyroku Sąd nie oceniał przepisów prawnych i nie określał sposobu ich stosowania, co zresztą wyeksponował w uzasadnieniu. Postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm./, dalej jako u.g.n. jest częścią postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Z tego względu i stosownie do art. 97 ust. 1, ust. 1b i ust. 3 pkt 1 u.g.n., postępowanie o podział nieruchomości wszczyna się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny, albo z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych /określonych w art. 6 u.g.n./. Niesporna jest okoliczność, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie administracyjnej było wszczęte na wniosek podmiotu, który nie dysponuje tytułem prawnym do działek ewid. nr, nr 16 i 17. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w postanowieniu organu I instancji nie wypowiedziano się na ten temat, a w szczególności czy interes prawny o jakim mowa w art. 97 ust. 1 – u.g.n., można wykazywać wydaną i ważną decyzją o warunkach zabudowy dotyczącą celu publicznego. Przy rozważaniu tej kwestii niezbędne jest sięgnięcie do art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych /Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm./, który stanowi, że decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi wydanej w trybie powołanej ustawy zatwierdza się projekt podziału nieruchomości. Decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi nie można utożsamiać z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Nie ustosunkowanie się do poruszonej kwestii stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., które uniemożliwia w podanym zakresie kontrolę sądową. Jak to już ustalono, to w aktach administracyjnych nie ma wniosku z dnia 30.03.2005 r., który został wymieniony w postanowieniu Burmistrza Miasta z dnia 6.06.2005 r. Organ II instancji /SKO/ mimo wezwania Sądu, tego wniosku nie doręczył. W takiej sytuacji zachodzi wątpliwość czy wniosek został złożony przez "P." Spółkę z o.o. w W. – w imieniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, czy też P.M. pełnomocnika w/w Oddziału. Z art. 33 § 1 k.p.a. wynika, że pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym nie może być osoba prawna lub jednostka organizacyjna /por. wyrok NSA z 8.03.2001 r., IV SA 41/99 – "Wspólnota", Nr 13/2001, str. 52 oraz B. Adamiak i J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996 r., str. 233/. Bez rzeczonego wniosku nie ma możliwości zbadania czy wniosek z dnia 30.03.2005 r. został wniesiony przez właściwy podmiot. W takiej sytuacji Sąd przyjął, iż doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z art. 18 ust. 1, art. 18a ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych /Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838, ze zm./ wynika, że centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych wykonuje również zadania zarządu dróg krajowych, a w jej skład wchodzą oddziały w województwach Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad może upoważnić pracowników Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do załatwiania określonych spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. W postępowaniu administracyjnym Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w R. była reprezentowana przez pełnomocnika P.M., a pełnomocnictwa udzielił Z-ca Dyrektora Oddziału w R. Orzekające organy na tle powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych, nie badały czy pełnomocnictwa udzieliła osoba uprawniona do takiej czynności, zatem zasygnalizowana kwestia również powinna być wyjaśniona przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Już na marginesie należy dodać, że postanowienie organu I instancji z dnia 6.06.2005 r. także nie zostało doręczone pełnomocnikowi P.M.. Zostało ono doręczone: - skarżącemu M.M., - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddziałowi w R., - P.sp. z o.o. Grupa A. Polska w R. /k. 26-29 akt adm. I instancji/. Z przedstawionych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c, art. 134 § 1, art. 135 i art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I i II wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 – p.p.s.a. W skład zasądzonych kosztów weszły n/w składniki: - 200,- zł /wpis od skargi/, - 240,- zł /wynagrodzenie adwokata/, - 17,- zł /opłata skarbowa od pełnomocnictwa/. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy uwzględnić n/w wskazówki: - zwrócić uwagę na wniosek z dnia 30.03.2005 r. w celu ustalenia, czy dane zawarte w tym wniosku są wyczerpujące do przyjęcia, iż jest to wniosek pochodzący od właściwego organu dróg krajowych, a jeżeli nie, czy zachodzą możliwości jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., - rozważyć, czy przedmiotowa sprawa mogła być wszczęta na wniosek podmiotu nie posiadającego tytułu prawnego do nieruchomości i dysponującego tylko ważną decyzją o warunkach zabudowy i w zależności od tego ukierunkować sposób postępowania. Wskazane rozważania i ich wynik, w razie potrzeby, powinny być zamieszczone w uzasadnieniu aktu administracyjnego.