II SA/Rz 347/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. skargę oddala; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata T. P. wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł /słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej SKO i Kolegium) po rozpoznaniu odwołania J. W. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego utrzymało ją w mocy, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Sprawę zainicjował wniosek J. W. o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 250 zł na pokrycie opłat za gaz, energię elektryczną wywóz śmieci, wodę oraz drobne remonty. Po jego rozpoznaniu, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., Prezydent Miasta [...] przyznał wnioskodawczyni zasiłek celowy z przeznaczeniem na pokrycie opłat: gaz, energia elektryczna, wywóz śmieci, woda oraz drobne remonty, w kwocie 50 zł. Od decyzji tej odwołanie złożyła J. W., która wskazała, że przyznana jej kwota 50 zł "jest nie do zaakceptowania" i stanowi rażące przekroczenie granic swobodnego uznania. Odwołująca się podniosła, że zapadła decyzja powoduje jej zadłużanie się. Zawarła bowiem z byłym mężem, z którym razem mieszka umowę, zgodnie z którą zobowiązana jest co miesiąc przekazywać mu kwotę 250 zł na utrzymanie przedmiotowego mieszkania. Strona zwróciła uwagę, że to pracownicy socjalni nakłonili ją do rozwiązania jej małżeństwa, co było przyczyną konieczności zawarcia wymienionej umowy. SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ wskazał, że przykładowo zdefiniowane w art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013r., poz. 182 ze zm.), określanej dalej jako "u.p.s.", przesłanki przyznania zasiłku celowego dają dużą swobodę decyzyjną i powodują, że przyznanie tej formy wsparcia zależy w gruncie rzeczy od spełnienia ogólnych warunków udzielenia pomocy społecznej. Warunki te to sytuacja osoby ubiegającej się o wsparcie oraz zakres środków przeznaczonych na ten cel. Istota zasiłku celowego sprowadza się, w ocenie Kolegium, do zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej osoby znajdującej się w sytuacji objętej kryteriami przyznania pomocy społecznej i opiera się na swoistej incydentalności. Zasiłek celowy, przyznawany w razie zaistnienia doraźnej potrzeby, nie jest więc świadczeniem o ustalonej kwocie ani też świadczeniem o charakterze stałym. SKO podniosło, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym ustalona została aktualna sytuacja wnioskodawczyni. Jest ona osobą samodzielnie prowadzącą gospodarstwo domowe, rozwiedzioną, bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Wymieniona pozostaje w stałym leczeniu. Mieszka u byłego męża, dokładając się do opłat na utrzymanie mieszkania. Jej dochód to kwota 279 zł z tytułu zasiłku okresowego, który nie przekracza kryterium dochodowego wynoszącego 542 zł. Wnioskodawczyni korzysta z posiłków w kuchni im. Św. Brata Alberta. Dodatkowo otrzymuje zasiłki celowe na zakup odzieży, obuwia, leków, okularów, dofinansowanie do sanatorium i opłat mieszkaniowych. Strona nie wykazuje żadnych starań w kierunku poszukiwania pracy. W oparciu o powyższe SKO wyprowadziło wniosek, że przyznając wnioskodawczyni kwotę 50 zł tytułem zasiłku celowego organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, zachował wymogi rzetelnego postępowania i nie dopuścił się dowolności przy rozpatrywaniu wniosku strony. Kolegium zwróciło uwagę, że J. W. będąc niewątpliwie w sytuacji wymagającej świadczeń z pomocy społecznej nie może oczekiwać, by organ pomocy społecznej przejął na siebie wszystkie obowiązki wynikające z konieczności jej utrzymania. Ustalając zaś wysokość świadczeń organ winien się kierować nie tylko potrzebami strony, ale także interesem wszystkich osób ubiegających się o pomoc, jak też możliwościami finansowymi tego organu. Dlatego też nie istnieje obowiązek przyznania świadczenia w takiej wysokości, która w całości pokrywa żądania zawarte we wniosku o pomoc. J. W. nie zgodziła się z powyższą decyzją i zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając przekroczenie w sprawie granic swobodnego uznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustanowiony w ramach instytucji prawa pomocy pełnomocnik skarżącej złożył w tut. Sądzie pismo procesowe uzupełniające złożoną skargę strony. Wniósł w nim o uchylenie decyzji organu II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez przyjęcie, że przyznany stronie zasiłek celowy jest wystarczający na pokrycie kosztów opłat za mieszkanie, kiedy miesięczna wysokość zobowiązań skarżącej z tego tytułu to 250 zł oraz naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek stanowiących podstawę przyznania w ramach zasiłku celowego kwoty 50 zł. W ocenie pełnomocnika strony, SKO w sposób niewyczerpujący zbadał jej sytuację majątkową i rodzinną, nie wziął pod uwagę złej sytuacji zdrowotnej, jak też nie przeanalizował rodzaju i wysokości opłat, do których na podstawie umowy najmu z byłym mężem zobowiązana jest skarżąca. Jego zdaniem, samo przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie może stanowić podstawy do pełnej oceny sytuacji życiowej strony, szczególnie, gdy oceny takiej dokonuje w sposób subiektywny pracownik socjalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej, do której sprawowania sąd uprawniony jest z mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), dokonywana jest pod względem zgodności z prawem, tak procesowym, jak i materialnym. Tylko uchybienia określone w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." skutkują koniecznością eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Nie stwierdzając zaś żadnego z nich, sąd obowiązany jest do oddaleni skargi jako bezzasadnej, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Poza tym, orzekając, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, bez jednoczesnego związania zarzutami, wnioskami skargi, jak też przedstawioną w niej podstawą prawną, o czym stanowi z kolei art. 134 § 1 P.p.s.a. Dokonując analizy zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji w granicach wyżej wskazanych Sąd uznał, że odpowiada ona prawu i skargę oddalił. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego aktu stanowił art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. Zgodnie z powołaną regulacją, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W szczególności świadczenie to może zostać przyznane na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Użyte w obydwu paragrafach art. 39 u.p.s. sformułowanie "może być przyznany" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiłku celowego wydawane w ich oparciu zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Skutkuje to tym, że organ rozpoznając sprawę władny jest ocenić zarówno samą potrzebę przyznania dochodzonego przez stronę świadczenia, jak też decyduje o jego wysokości. W tym zakresie musi mieć oczywiście na uwadze ogólne reguły prowadzenia postępowania administracyjnego, takie jak zawarte w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (tj. obowiązek podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz załatwienia sprawy przy zwróceniu uwagi na interes społeczny oraz słuszny interes obywateli), jak też winien uwzględnić zasady ogólne dotyczące instytucji pomocy społecznej, ujęte w rozdziale 1 działu I u.p.s. Tak więc przy rozpoznawaniu sprawy o zasiłek celowy badaniu podlega nie tylko, czy podmiot ubiegający się o wsparcie spełnia kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 u.p.s. oraz, czy występuje u niego niezbędna potrzeba bytowa, o której mowa w art. 39 ust. 1 u.p.s. Organ powinien również mieć na względzie, że w myśl art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Ponadto, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Zadaniem pomocy społecznej jest zaś zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). Przy czym, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Natomiast potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). W kontekście powyższego zaznaczenia wymaga, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, a zatem ma za zadanie wspomóc własne działania wnioskodawców. Jej istotą nie jest więc wyręczanie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przy rozpoznawaniu sprawy o konkretne świadczenie (w tym zasiłek celowy jak w sprawie niniejszej) z jednej strony organ musi więc uwzględnić sytuację życiową ubiegającego się o pomoc tj. czy występuje u niego wymagająca zaspokojenia niezbędna potrzeba bytowa i czy spełnia on kryterium dochodowe pozwalające na przyznanie dochodzonego świadczenia. Z drugiej zaś strony winien mieć na względzie własne możliwości finansowe, a zatem, że dysponuje ograniczoną ilością środków podlegających redystrybucji w kontekście ilości osób wymagających udzielenia im wsparcia. Organ musi także dokonywać hierarchii potrzeb, na które środki te mają być przeznaczone [por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 21.03.2012 r. I OSK 1920/11, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl]. Przy rozstrzygnięciu uznaniowym szczególnie istotną rolę spełnia jego uzasadnienie, które powinno w sposób należyty przedstawiać wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne, jak też zawierać ich wystarczającą analizę w kontekście przesłanek przyznania określonego świadczenia, którego sprawa ta dotyczy. Tylko takie właśnie uzasadnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia umożliwia Sądowi dokonanie oceny tego aktu. Sąd nie jest bowiem umocowany do rozważania okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Jego rola przy orzekaniu co do legalności uznaniowej decyzji sprowadza się więc do oceny, czy działanie organu w ramach uznania było uzasadnione, jak też, czy nie doszło do przekroczenia jego granic (tak np. wyrok NSA z 26.06.2009 r. I OSK 1457/08, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, rozpoznające sprawę organy administracyjne – wbrew zarzutom skargi – wydały swoje rozstrzygnięcia w oparciu o kompletny materiał dowodowy. Zostały ustalone, a następnie uwzględnione wszystkie okoliczności odnoszące się do sytuacji życiowej strony tj. zarówno rodzinnej, jak i finansowej. W zakresie zarzutu odnośnie do nieprzeanalizowania rodzaju i wysokości opłat wynikających z umowy najmu należy podnieść, że – jak wynika z akt administracyjnych sprawy – wnioskodawczyni nie przedstawiła, jakie są faktyczne koszty utrzymania mieszkania. Niezależnie jednak od powyższego, organ musiał mieć na względzie – co już wyżej zaznaczono – nie tylko występującą u strony potrzebę i związane z jej zaspokojeniem wydatki, lecz także własne możliwości materialne. Niezasadny jest także zarzut dotyczący nieuwzględnienia przez organy faktu, że skarżąca cierpi na liczne schorzenia. Sytuacja zdrowotna strony została bowiem przez organy także rozważona. Organy miały również na uwadze, iż strona uzyskuje regularną pomoc w postaci zarówno zasiłku okresowego, jak też zasiłków celowych na zaspokojenie różnych potrzeb tzn. w zakresie zakupu leków, odzieży czy obuwia. Zasiłek celowy na opłaty za media, którego dotyczy niniejsza sprawa otrzymuje zaś de facto stale tzn. co miesiąc w kwestionowanej przez nią wysokości 50 zł. Trudno zgodzić się ze skarżącą, iż nie wiadomo, jakie fakty przesądziły o zasadności przyznania jej w ramach zasiłku celowego jedynie kwoty 50 zł, w sytuacji, gdy wnioskowała o kwotę wyższą tj. 250 zł. Uzasadnienie decyzji SKO jest bowiem dostatecznie szczegółowe. Opisuje ustalone w sprawie okoliczności co do kondycji finansowej strony, jak też podaje i należycie wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia. Spełnia tym samym wymogi przewidziane w art. 107 § 3 K.p.a. co do jego zawartości. Dlatego też brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do zarzucanego przez stronę przekroczenia przez organy granic przyznanego im uznania co do rozstrzygnięcia w przedmiocie żądanego przez nią zasiłku celowego. Sam bowiem fakt, że organ nie uwzględnił w pełni żądania wnioskodawczyni nie uzasadnia jeszcze tego rodzaju tezy (tak wyrok NSA z 26.01.2015 r. I OSK 1846/13). Jak już wyżej wskazano, organ nie może swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna była najtrudniejsza. Zmuszony jest więc ograniczyć się, tak jak w przypadku skarżącej, do zabezpieczenia tylko podstawowych potrzeb i to w ograniczonej wysokości. Jakkolwiek więc – jak to ustaliły organy - sytuacja J. W. jest trudna, to odnosząca się do niej decyzja zgodna jest z przedstawionymi wyżej przepisami prawa. Należy jeszcze raz podkreślić, że strona nie może oczekiwać, iż organ pomocy społecznej będzie zaspokajać wszystkie jej potrzeby w pełnym zakresie. Celem pomocy społecznej nie jest bowiem stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowanie osobistej aktywności osób w tym zakresie. Wszystkie te kwestie Kolegium starannie i wszechstronnie wyjaśniło. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a. O wynagrodzeniu dla ustanowionego dla skarżącej w ramach instytucji prawa pomocy pełnomocnika orzeczono w oparciu o art. 250 P.p.s.a.