II SA/Rz 348/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi R. M. i A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 1999 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...] i [...] położonych w B., Gmina [...]; II. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz skarżących R. M. i A. M. solidarnie kwotę 800 zł /słownie: osiemset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] września 1999 r. Rada Miejska w [...] (dalej: "Rada"), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g.") oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139, dalej: "u.z.p."), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] w gminie [...] (dalej: "Uchwała" albo "MPZP"). Skargę na powyższą uchwałę wnieśli reprezentowani przez pełnomocnika adwokata R.M. i A.M. (dalej: "Skarżący") zaskarżając ją w części dotyczącej stanowiących ich własność działek o nr [...] i [...] położonych w [...], Gmina [...], przeznaczonych do zalesienia (uwidocznionych na załączniku graficznym do przedmiotowej uchwały do zalesienia) zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 18 ust. 2 pkt 5 lit a) u.z.p. poprzez zaniechanie określonego w tym przepisie prawidłowego zawiadomienia na piśmie, wszystkich prawnych właścicieli nieruchomości oznaczonych jako działki o numerach ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych w B., o fakcie wyłożeniu projektu planu, pomimo ciążącego na Gminie ustawowego obowiązku, w tym zakresie i w sytuacji, gdy działki te miały zostać przeznaczone w uchwalanym m.p.z.p. do zalesienia, przez co niewątpliwie interes prawny Skarżących mógł być naruszony ustaleniami uchwalanego wówczas planu i w konsekwencji błędne pominięcie zawiadomienia o ww. fakcie ówczesnych właścicieli tejże działki; 2. art. 18 u.z.p. - poprzez naruszenie procedury planistycznej podczas sporządzania planu w zakresie obowiązków określonym tym przepisem względem właścicieli działek które mają być objęte planem; 3. art. 3 pkt 1) i 2) u.z.p. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia w Gminie [...], poprzez nadużycie władztwa planistycznego w wyniku nieuzasadnionego względami interesu publicznego ograniczenia sposobu wykorzystywania nieruchomości przez właściciela, naruszenia przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały wskazanych w pkt 1.1. skargi przepisów ustaw oraz nieuwzględnienie słusznego interesu Skarżącego w zakresie gospodarowania ich nieruchomością, 4. art. 3 ust. 1 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia z dnia 8 czerwca 2001 r. (Dz. U. 2001.73.764) w jego brzmieniu obowiązującym w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia w Gminie [...] — poprzez jego naruszenie i w konsekwencji sprzeczne z tą ustawą zakwalifikowanie należącej do poprzednika prawnego Skarżących, jako właściciela gruntów rolnych jako kwalifikujących się do zalesienia, pomimo braku spełnienia określonych enumeratywnie w tym przepisie ustawowych przesłanek dopuszczających takie przeznaczenie gruntu rolnego, 5. art. 14 ust. 2 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. (Dz. U. 2000.56.679), w jego brzmieniu obowiązującym w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia w Gminie [...] — poprzez jego naruszenie i w konsekwencji sprzeczne z tą ustawą zakwalifikowanie należących do poprzedników prawnych Skarżących gruntów rolnych jako kwalifikujących się do zalesienia, pomimo braku spełnienia określonych w tym przepisie ustawowych przesłanek dopuszczających takie przeznaczenie gruntu rolnego, 6. art. 140 ustawy - Kodeks Cywilny z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz. U. 1964.16.94, ze zm.) w zw. z art. 64 ust. 1 i 3, art. 31 ust. 1 i 3 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez istotne i bezpodstawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ingerujące w zasadniczy sposób w prawo własności skarżących przysługujące im w stosunku do własnych nieruchomości, Na tych podstawach Skarżący zażądali stwierdzenia nieważności Uchwały w części dotyczącej należących do nich działek o numerach [...] i [...] położonych w [...], uwidocznionych na załączniku graficznym załączonym do zaskarżonej uchwały do zalesienia, a ponadto o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym w przypadku zaistnienia ku temu przesłanek oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżący rozwinęli zarzuty skargi, w tym co do naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. i skutków tego naruszenia zaznaczając, że poprzednicy prawni Skarżących będący właścicielami nieruchomości w dacie uchwalania MPZP nie zostali skutecznie zawiadomieni przez Gminę o fakcie przeznaczenia działki do zalesienia oraz, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodu prawidłowego doręczenia ówczesnym właścicielom działek wskazanego wyżej zawiadomienia, pomimo istnienia takiego wymogu, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] reprezentujący Radę wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Za odrzuceniem przemawia okoliczność, że Skarżący nie wskazali przepisu prawa materialnego, z którego wywodziliby swoje uprawnienia, jak również nie wykazali, że ich interes został naruszony kwestionowaną uchwałą. Ponadto wskazał, że wykonane zostały czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 u.z.p., w szczególności zawiadomiono na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu podmioty wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. Nie można zatem uznać, że Rada uchwalając plan przekroczyła swoje władztwo planistyczne. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.z.p., ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Nie jest kwestionowane, że opisaną na wstępie uchwałą, m.in. działki nr [...] i [...] położone w [...] przeznaczone zostały do zalesienia. Sąd ustalił, że w dacie podejmowania tej uchwały przedmiotowe działki stanowiły własność G.M. (dowód: akt notarialny z [...] października 1994 r. Rep. [...] oraz z [...] sierpnia 2000 r. Rep. [...] – k. 39 i nast. akt sądowych). Tym ostatnim aktem – umową darowizny, Skarżący nabyli własność przedmiotowych działek. II. Skarga wniesiona została w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Nie budzi wątpliwości Sądu, że przesłanka legitymowania się przez Skarżących "interesem prawnym" i naruszeniem tego interesu została zrealizowana. Skarżący są bowiem właścicielami działek nr [...] i [...], natomiast naruszenie interesu prawnego Skarżących, jako właścicieli tych działek wynika z faktu objęcia powyższych nieruchomości postanowieniami MPZP i zmianie przeznaczenia działek na tereny leśne, co niewątpliwie ingeruje w sposób wykonywania prawa własności. III. Uwzględniając datę podejmowania zaskarżonej uchwały Sąd stwierdza, że podejmowana ona była pod rządem ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Oznacza to, że przepisy tej ustawy stanowią podstawę kontroli jej legalności. Zgodnie z art. 27 u.z.p., obowiązującym w dacie uchwalenia kontrolowanej uchwały ([...] września 1999 r.), naruszenie trybu sporządzenia planu oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały w całości lub w części. Tryb sporządzenia i uchwalania planu szczegółowo określał art. 18 u.z.p. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.z.p., o terminie wyłożenia projektu planu należało zawiadomić na piśmie właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu otwierało możliwość czynnego uczestnictwa w procedurze planistycznej, między innymi poprzez złożenie zarzutu (art. 24 u.z.p.). Zgodnie z art. 24 ust. 1 u.z.p., zarzut mógł wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Wniesienie zarzutu było jednak ograniczone terminem, gdyż mógł on zostać wniesiony na piśmie tylko w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu (ust. 2). Zatem prawidłowe i skuteczne prawne zawiadomienie na piśmie warunkowało możliwość skorzystania z ustawowego środka prawnego, a bez zachowania wymogu skuteczności pisemnego zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu nie można było przyjąć, że termin do wniesienia zarzutu rozpoczął w ogóle bieg. Trzeba również zauważyć, że zarzut, jako środek prawny przysługujący podmiotom bezpośrednio dotkniętym skutkami uchwały planistycznej był względnie sformalizowany na etapie rozstrzygania. O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzygała rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3 u.z.p.), a uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, wnoszący zarzut mógł dodatkowo zaskarżyć do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (art. 24 ust. 4 u.z.p.). Z treści tych przepisów wynika, że prawidłowe i skuteczne doręczenie na piśmie zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu warunkowało możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę właściwej rady w przedmiocie odrzucenia zarzutu w całości lub części. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. nie regulował sposobu doręczania zawiadomień oraz sposobu ustalania danych adresowych właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Nie można jednak przyjąć, aby właściwemu organowi wykonawczemu gminy przysługiwała w tym zakresie swoboda wyboru tego sposobu doręczenia. Ze względu na gwarancyjny oraz ściśle powiązany z procedurą wnoszenia zarzutów charakter obowiązku z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. należy stwierdzić, że warunkiem prawidłowego i skutecznego zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny mógł zostać naruszony ustaleniami planu, było - co do zasady, doręczenie pisma w formie rejestrowanej przesyłki pocztowej (za zwrotnym potwierdzeniem odbioru) lub za pośrednictwem pracownika organu albo innego upoważnionego podmiotu (np. sołtysa). W tym zakresie należało per analogiam stosować przepisy art. 39-48 K.p.a. Odrębnym zagadnieniem było natomiast ustalenie właściwego miejsca doręczenia pisma. Również w tym przedmiocie w odniesieniu do osób fizycznych uzasadniona była praktyka - bazująca na stosowaniu per analogiam przepisów art. 42-44 K.p.a. - doręczania pism w pierwszej kolejności w miejscu zamieszkania lub w miejscu pracy osób fizycznych (art. 42 § 1 K.p.a.). Dopiero w dalszej kolejności - w razie potrzeby lub nieobecności adresata pod prawidłowo ustalonym adresem - możliwe było skorzystanie z alternatywnych lub subsydiarnych form doręczania (art. 42 § 2-3, art. 43-44 K.p.a.). Warunkiem prawidłowości i skuteczności prawnej przejścia do dalszych form doręczenia było jednak skuteczne wyczerpanie trybu z art. 42 § 1 K.p.a. (zob. wyrok tut. Sądu z dnia 16 października 2024 r. sygn. II SA/Rz 554/24). Problematyka realizacji procedury planistycznej określonej w art. 18 u.p.z. była przedmiotem licznego orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym jednolicie przyjęło, że brak powiadomienia strony o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. skutkuje stwierdzeniem nieważności planu, w zakresie zgłoszonego żądania (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z 16 kwietnia 2014 r. sygn. II SA/Rz 1004/13, z 2 maja 2017 r. sygn. II SA/Rz 1522/16, wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2019 r. sygn. IV Po 314/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 6 lipca 2021, sygn. II SA/Rz 95/21). Sąd w składzie rozpoznającym skargę podziela ten pogląd i stwierdza, że w realiach sprawy organ gminy nie zawiadomił o wyłożeniu planu właściciela działek nr [...] i [...]. W dacie uchwalania MPZP właścicielem była G.M., która umową darowizny z [...] sierpnia 2000 r. Rep. [...] przeniosła własność tych działek na rzecz Skarżących. W świetle powyższego, poprzez brak zawiadomienia poprzedniego właściciela o wyłożeniu projektu planu, organ naruszył przepisy dotyczące procedury planistycznej, tj. art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.p.z. Natomiast Skarżący, jako następcy prawni i aktualni właściciele przedmiotowych nieruchomości, mają prawo realizować uprawnienia wynikające z art. 101 ust. 1 u.g.n. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.