II SA/Rz 351/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Jarosław Szaro Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz strony skarżącej Nadleśnictwa [...] kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 351/15 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi Nadleśnictwa [...] jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, które wydano w następującym stanie sprawy; Podaniem z dnia 7 czerwca 2010 r. Wspólnota Lasu Serwitutowego [...] zwróciła się do Burmistrza Miasta [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1972 r. nr [...] oraz zmieniającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 1974 r. nr [...], i uzupełninie zawartych w nich rozstrzygnięć poprzez uzupełnienie wykazu nieruchomości przynależnych Wspólnocie o działkę nr ewid. 3288/5. Podanie to przekazano według właściwości Staroście Powiatu [...], który o wszczęciu postępowania w sprawie zawiadomił strony, w tym m.in. Nadleśnictwo [...], które w toku postępowania wyraziło sprzeciw przeciwko zmianie ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Starosta Powiatu [...] odmówił zmiany decyzji z dnia [...] listopada 1972 r. i z dnia [...] czerwca 1974 r., jednak została ona uchylona przez SKO [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Skarga na ostatnio wymienioną decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2012 r. sygn. II SA/Rz 1278/11. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Starosta przystąpił do odtworzenia akt sprawy dotyczącej ustalenia nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty gruntowej na obszarze Miasta [...], a także dotyczących spraw zakończonych decyzjami z dnia [...] listopada 1972 r. i z dnia [...] czerwca 1974 r. – w zakresie działki nr 3288/5. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. stwierdzono niemożność odtworzenia tych akt. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Starosta odmówił zmiany decyzji z dnia [...] listopada 1972 r., jednak została ona uchylona przez SKO [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Skarga została oddalona wyrokiem z dnia 24 września 2013 r. sygn. II SA/Rz 683/13. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Starosta odtworzył decyzję z dnia [...] grudnia 1963 r. nr [...], a postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. odtworzył akta sprawy dotyczące zmiany decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] oznaczonej nr [...] uznając, że w ich skład wchodzi decyzja z dnia [...] grudnia 1963 r. oraz mapa ewidencji gruntów z 1969 r. W piśmie z dnia 25 sierpnia 2014 r. nr [...] Starosta Powiadomił Nadleśnictwo o utracie statusu strony postępowania prowadzonego w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dalej zwanej k.p.a. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], orzekł o zmianie – w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1972 r. poprzez zmianę działek ewidencyjnych i powierzchni obszaru nieruchomości leśnych przynależnych wspólnocie gruntowo-serwitutowej w [...]. Rozstrzygnięcia tego nie doręczono Nadleśnictwu. Podaniem z dnia 30 października 2014 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. z powodu pominięcia Nadleśnictwa jako strony w tym postępowaniu. Jak podał, działka nr 3288/5 jest własnością Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...], co wynika z księgi wieczystej nr [...] i posiadała interes prawny w ww. postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], Starosta odmówił wznowienia postępowania z powodu nielegitymowania się przez wnioskodawcę statusem strony postępowania. Jak wyjaśnił, przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. była bowiem zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. Krąg stron postępowania został zatem ustalony w postępowaniu zakończonym zmienianą decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1972 r. Zmiana podmiotowa stron tamtego postępowania wychodziłaby poza granice postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. Dlatego pomimo posiadania przez Nadleśnictwo interesu prawnego w tym, aby ww. działka nie została włączona do wykazu, nie mogło być ono stroną rzeczonego postępowania. W zażaleniu na to postanowienie Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] zarzucił niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy związanych ze statusem Nadleśnictwa w rzeczonym postępowaniu, ponieważ skoro przysługuje mu interes prawny to winien uzyskać status strony postępowania w sprawie zmiany decyzji, a niewątpliwie w postępowaniu tym zostało ono pominięte. Opisanym na wstępie postanowieniem SKO utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy, podzielając w całości stanowisko organu I instancji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Nadleśnictwo [...] zakwestionowało ustalenia organów zarzucając im naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a pomimo tego przystąpienie do merytorycznego rozważenia przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy powinno to nastąpić dopiero po formalnym wznowieniu postępowania, 2) art. 149 § 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 4 oraz art. 28 i art. 155 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania opartą na błędnym ustaleniu braku przymiotu strony Nadleśnictwa z tego tylko powodu, że nie było stroną postępowania w przedmiocie zmiany decyzji Prezydium, a obowiązkiem organu w obecnie prowadzonym postępowaniu było ponowne ustalenie pełnego kręgu stron postępowania, 3) art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 i art. 126, art. 140 i art. 144 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej odmowy wznowienia postępowania pomimo, że jako zarządzające działką nr 3288/5 w imieniu Skarbu Państwa Nadleśnictwo posiadało interes prawny w tym postępowaniu, ponieważ doszło w nim do ograniczenia władztwa nad ww. nieruchomością, 4) art. 15 i art. 144 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności wobec braku własnych ustaleń organu odwoławczego i nie odniesienie się do zarzutów zażalenia. Skarżące Nadleśnictwo domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia i orzeczenia o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014, poz.1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd stwierdził naruszenie przepisów proceduralnych, mających istotny wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] w sprawie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] o zmianie decyzji ostatecznej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopad 1972 r. Nr [...] dotyczącej gruntu o nr ew. 3288/5 o pow. 5,3 ha, która według wpisów w księdze wieczystej znajduje się w zarządzie Nadleśnictwa [...]. Podstawą prawną wymienionej decyzji jest art. 155 k.p.a. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Konieczność istnienia tego rodzaju instytucji proceduralnej powstaje na tle potrzeby rozwiązania takich sytuacji, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania (w szczególności dowodowego), na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo, gdy powstały później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. W tych warunkach decyzje rozstrzygające ostatecznie sprawę administracyjną stają się wadliwe, jednakże charakterystyczną cechą ich wadliwości jest to, że nie tkwi ona wyłącznie w decyzji jako takiej, lecz wynika jako logiczny wniosek z zestawienia decyzji z pewnymi okolicznościami, inaczej mówiąc, decyzja jest wadliwa ze względu na ujawnienie lub powstanie określonych faktów" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne: zarys wykładu, PWN 1983, s. 242). Pismem z dnia 25 września 2014 r. nr. [...] Wspólnota Lasu Serwitutowego [...] wystąpiła do Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo [...] wystąpiła o wydanie nieruchomości nr 4137, 3288/5, 3288/7, których właścicielem jest Wspólnota i określenie terminu przekazania nieruchomości. Wspólnota zwróciła się też do Nadleśnictwa o złożenie wniosku do Sądu Rejonowego [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych [...] o wykreślenie tych nieruchomości z księgi wieczystej Nr [...] oraz ewentualnie z innych ksiąg wieczystych, w których prawo własności wpisane jest na rzecz Skarbu Państwa w Zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo [...]. W atakach administracyjnych znajduje się nieuwierzytelniona kserokopia powyższego pisma, na której znajduje się adnotacja, "pilne" z dnia 30 września 2014., ale nie można ustalić daty wpływu do Nadleśnictwa [...]. Natomiast wniosek o wznowienie postępowania z dnia 27 października 2014 r. został wysłany za pośrednictwem poczty w dniu 28 października 2014 r. Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie odniosły się do tej kwestii, co ma zasadniczy wpływ na stwierdzenie możliwości prowadzenia postępowania o wznowienie zarówno w przypadku, gdy wniosek pochodzi od strony jak i podmiotu, który nie spełnia warunków z art. 28 k.p.a., który zawiera definicję strony w postępowania administracyjnym. Lektura uzasadnienia postanowienia organu I instancji prowadzi do stwierdzenia, że Sąd aprobuje poglądy odnośnie wznowienia postępowania administracyjnego wynikające z piśmiennictwa i orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Natomiast organ w stosunku do stanu faktycznego sprawy wyprowadził błędne wnioski z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1544/10 (Lex nr 745078), gdyż wyrok ten odnosi się do uruchomienia postępowania w trybie art. 155 k.p.a. zakończonego decyzją o podziale nieruchomości, a w niniejszej sprawie Nadleśnictwo [...] domaga się wznowienia postępowania zakończonego decyzją wydana w trybie art. 155 k.p.a., gdyż zaistniała przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli będąc stroną postępowania bez własnej winy nie brało w nim udziału. Zatem nie są adekwatne względem siebie stany prawne i faktyczne obydwu tych spraw. Do wniosku o wznowienie postępowania Nadleśnictwo [...] dołączyło wypis z księgi wieczystej dla działki nr 3288/5, z treści której wynika, że właścicielem jest Skarb Państwa, a zarząd wykonuje Państwowe Gospodarstwo Rolne "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo [...]. We wniosku o wznowienie postępowania wskazano ponadto, że przez cały okres trwania postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. tj. od 27 września 2010 r. Nadleśnictwo było traktowane jako strona aż do dnia 27 sierpnia 2014 r., kiedy otrzymało pismo, że utraciło przymiot strony. Ocena interesu prawnego winna nastąpić zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W zakresie ustalenia interesu prawnego danego podmiotu w oparciu o normę wynikającą z art. 28 k.p.a. należy wskazać, że w celu wykazania legitymacji procesowej w konkretnym postępowaniu administracyjnym dany podmiot powinien wykazać, że załatwienie sprawy dotyczy bezpośrednio jego sfery prawnej. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga bowiem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego. Interes prawny musi być ponadto aktualny, a zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, które wystąpią dopiero w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 458/10 i wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1916/12 orzeczenia.nsa.gov.pl). Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. W księgach wieczystych jako właściciel działki nr 3288/5 wpisany jest Skarb Państwa, który zgodnie z art. 33 k.c. jest osobą prawną. Skarb Państwa jest osobą prawną różniąca się od innych osób prawnych, gdyż nie zarządza żadną częścią mienia państwowego, bowiem całe mienie znajduje się w zarządzie innych państwowych osób prawnych lub państwowych osób prawnych niemających osobowości prawnej. Do takich jednostek należy zaliczyć również Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2014 r. ze zm.) zwana dalej ustawą o lasach, zarząd nad lasami państwowymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa sprawuje Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, które w ramach wykonywanego zarządu m. in. prowadzi gospodarkę leśną oraz gospodaruje gruntami i innymi nieruchomościami. Zwrócić też należy uwagę na ustawę z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.). Z art. 1 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Księgi wieczyste są jawne. Nie można zasłaniać się nieznajomością wpisów w księdze wieczystej ani wniosków, o których uczyniono wzmiankę (art. 2). Domniemywa sie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1). Zgodnie z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treści księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Nadleśnictwo [...], wykonujące zarząd nad nieruchomością, której właścicielem jest Skarb Państwa wywodzi swój interes prawny z prawa własności, czyli normy prawa materialnego to jest z art. 140 k.c. Dopóki taki zapis wynika z ksiąg wieczystych nie można w postępowaniu administracyjnym wykluczyć istnienia prawa własności Skarbu Państwa i zarządu nad nieruchomością leśną wykonywanego przez Nadleśnictwo [...]. Wymienione okoliczności sprawy wskazują, że skarżące Nadleśnictwo ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego powoduje, że taki podmiot ma uprawnienia do ich realizowania w każdym postępowaniu administracyjnym zgodnie z zasadą czynnego udziału w postępowaniu określoną w art. 10 § 1 k.p.a., a jej naruszenie stanowi dla takiej strony przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ślad za wypracowanym stanowiskiem doktryny i judykatury trzeba wyraźnie zaznaczyć, że odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje wtedy gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Tylko, gdy z twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2010 r., I OSK 1332/09; wyrok WSA w Łodzi z 17 maja 2011 r., II SA/Łd 318/11 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Organy orzekające naruszyły zatem art. 7 i art. 77 k.p.a. w zakresie badania zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania wynikającego z art. 148 k.p.a., a także art. 149 § 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., co zostało dokładnie wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku. Opisane naruszenia wyczerpują dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., co obligowało Sąd do uchylenia postanowień organów obydwu instancji. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ w pierwszej kolejności zbada, czy wnoszący podanie o wznowienie postępowania złożył je w terminie określonym w art. 148 k.p.a., gdyż to będzie miało wpływ na kontynuację dalszego postępowania. W przypadku gdyby okazało się, że podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowaniem terminu, to kontynuowanie postępowania winno odbyć się zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z uzasadnienia i oceną prawną odnośnie strony postępowania administracyjnego.