II SA/Rz 36/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi P. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie. II SA/Rz 36/18 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi P. N. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] wydane w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Jak wynika z jego uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, Prezydent Miasta [...] wydaną [..] września 2014 r. decyzją nr [...] przyznał E. R. na okres od [...] października 2014 r. do [...] marca 2015 r. dodatek mieszkaniowy w wysokości 319,57 zł miesięcznie oraz ryczałt na zakup opału w wysokości 5,03 zł miesięcznie. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. skierowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] P. N. zwrócił się o "objęcie jego osoby jako dodatkowej osoby w gospodarstwie domowym i podwyższenie świadczenia w postaci dodatku mieszkaniowego dla jego żony E. R.". Zawnioskował o podwyższenie świadczenia bieżącego oraz wyrównanie zaniżonych świadczeń za okres 3 lat wstecz. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. E. R. upoważniła męża P. N. do działania w zakresie "wnioskowania o uzupełnienie jej wniosków o dodatek mieszkaniowy" i jednocześnie zatwierdziła wszelkie jego czynności w tym zakresie. Kwalifikując pismo z dnia [...] lutego 2017 r. jako wniosek E. R. o wznowienie postępowania w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego, postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Prezydent M. [...] – z uwagi na upływ terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania - odmówił wznowienia postępowania zakończonego swą prawomocną decyzją z dnia [...] września 2014 r.; na skutek zażalenia P. N., postanowienie to zostało uchylone postanowieniem SKO z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W jego wyniku postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Prezydent M. [...] – działając na podstawie art. 148 § 1 oraz art. 149 § 3 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: K.p.a.) w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 180) – ponownie z uwagi na upływ terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania odmówił wznowienia postępowania zakończonego swą decyzją z dnia [...] września 2014 r.; postanowienie to zostało doręczone E. R. [...] października 2017 r. Na postanowienie to zażalenie złożył P. N. (jako składający wniosek o wznowienie oraz pełnomocnik E. R.), zarzucając m.in. naruszenie art. 28 K.p.a. przez pominięcie jego osoby jako strony postępowania oraz naruszenie art. 40 § 2 K.p.a. poprzez brak doręczenia mu jako pełnomocnikowi tego postanowienia. Wskazał także na naruszenie art. 148 K.p.a. poprzez dowolną wykładnię i nieuwzględnienie, że powinien zostać objęty dodatkiem mieszkaniowym oraz że o fakcie tym dowiedział się [...] lutego 2017 r., a w dniu następnym – [...] lutego 2017 r. (tj. z zachowaniem miesięcznego terminu ) złożył wniosek o wznowienie postępowania. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. Kolegium – działając na podstawie art. 141 ust. 1 i art. 144 w zw. z art. 134 K.p.a. – stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu podkreśliło, że postanowienie organu I instancji zawierało prawidłowe pouczenie o prawie i terminie do złożenia zażalenia (7 dni od daty jego doręczenia). Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że zostało ono doręczone E. R. 9 października 2017 r. Termin ten upływał więc 16 października 2017 r., podczas gdy zażalenie zostało wniesione 17 października 2017 r. (data nadania w urzędzie pocztowym). Uzasadnia to stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie Kolegium wniósł P. N. wskazując, że działa jako strona postępowania (składający wniosek o wznowienie i mający interes prawny w przyznaniu dodatku mieszkaniowego) oraz jako pełnomocnik E. R. Podał, że postanowienie to zostało doręczone tylko jednej stronie postępowania, z pominięciem pełnomocnika. Podtrzymał zarzuty podniesione w zażaleniu dot. m.in. naruszenia art. 28 K.p.a. poprzez pominięcie go jako strony postępowania, a tym samym niedoręczenie mu wydanych przez organy obydwu instancji rozstrzygnięć. Zarzucił także naruszenie art. 40 § 2 K.p.a. poprzez brak doręczenia mu jako pełnomocnikowi postanowień oraz naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału w czynności zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i uniemożliwienie mu wypowiedzenia się w tym zakresie. Podniósł także kwestię nieprawidłowego uznania przez organy, że E. R. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, przez co z naruszeniem prawa wydana została decyzja dotycząca dodatku mieszkaniowego, a także naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez podpisanie postanowienia organu I instancji przez tę samą osobę reprezentującą Prezydenta M. [...], która podpisała wcześniejsze postanowienie uchylone przez SKO. Końcowo skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta M. [...]. Wskazał, że jako strona i pełnomocnik E. R. nie uchybił terminowi, bowiem do obecnej chwili nie zostało mu doręczone ani postanowienie Prezydenta, ani zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, nie otrzymał też postanowienia Kolegium. O postanowieniu Prezydenta dowiedział się dopiero 16 października 2017 r. od E. R. i dlatego zaskarżył je w dniu następnym. Podkreślił, że nie można zarzucać mu uchybienia terminowi w sytuacji, gdy rozstrzygnięcia organu nie zostały doręczone zgodnie z prawem. W odpowiedzi na skargę, wskazując na motywy zawarte w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia, SKO wniosło o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 17 maja 2018 r. Sąd odrzucił skargę E. R. z uwagi na niewykonanie w terminie wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi, tj. nadesłanie przez działającego jej imieniem P. N. pełnomocnictwa do jej reprezentowania z uchybieniem zakreślonego do tego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów), co stosownie do art. 120 w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.) może mieć miejsce, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 P.p.s.a., wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Skarga P. N. została przez Sąd uwzględniona, bowiem podniesione w niej zarzuty co do zasady okazały się uzasadnione. Jej przedmiotem jest postanowienie SKO stwierdzające uchybienie przez E. R. terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Prezydenta M. [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego prawomocną decyzją tego organu o ustaleniu dla niej prawa do dodatku mieszkaniowego w okresie od [...] października 2014 r. do [...] marca 2015 r. Zgodnie z powołanym w jego podstawie prawnej art. 141 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (§ 1); wnosi się je w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia stronie (§ 2). Stosownie zaś do art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania, które to postanowienie jest ostateczne (w myśl art. 149 § 3 i 4 K.p.a. na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania służy zażalenie, a stosownie do art. 144 K.p.a., w sprawach nieuregulowanych do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań). W sprawie nie jest kwestionowane, że inicjujący postępowanie wniosek z dnia [...] lutego 2017 r. - zakwalifikowany przez Prezydenta M. [...] jako żądanie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] września 2014 r. o przyznaniu dodatku mieszkaniowego - został złożony przez P. N. /ubocznie należy wskazać, że wniosek ten jako dotyczący "podwyższenia świadczenia oraz wyrównania świadczeń zaniżonych z okresu 3 lat wstecz", a więc dotyczący kilku wydanych w tym okresie decyzji w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, znajduje się w aktach administracyjnych dot. wznowienia postępowania w sprawie jego przyznania za okres od [...] października 2016 r. do [...] marca 2017 r. w której wydane rozstrzygnięcia objęte są kontrolą w toczącej się równolegle sprawie II SA/Rz 38/18; niezależnie od tej sprawy i rozpoznawanej w ramach niniejszego postępowania, analogiczne postępowania sądowe dotyczące pozostałych okresów na które został przyznany E. R. dodatek mieszkaniowy toczą się pod sygn. akt II SA/Rz 35/18, II SA/Rz 37/18, II SA/Rz 39/18, II SA/Rz 40/18 i II SA/Rz 41/18/. W ocenie Sądu nie budzi też wątpliwości fakt udzielenia przez E. R. upoważnienia swojemu mężowi P. N. do działania w zakresie spraw dotyczących dodatków mieszkaniowych /obejmujące je pismo oznaczone datą [...] kwietnia 2017 r. również zawarte jest w aktach administracyjnych dotyczących sprawy, w której skarga zarejestrowana jest pod sygn. akt II SA/Rz 38/18/. Zawarte w tym piśmie sformułowania dotyczące upoważnienia P. N. do działania w zakresie wnioskowania o uzupełnienie wniosków o dodatek mieszkaniowy oraz zatwierdzenia wszelkich czynności prawnych w sprawie z wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. jednoznacznie wyrażają wolę umocowania go przez E. R. do jej reprezentowania w pełnym wyznaczonym tym wnioskiem zakresie (ponieważ wniosek ten dotyczy wszystkich świadczeń przyznanych w poprzedzającym go okresie 3 lat, bez znaczenia pozostaje, że jego załatwienie zostało następnie rozdzielone na kilka postępowań – stosownie do wydanych na poszczególne okresy decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego oraz że w upoważnieniu wskazano wyłącznie numery postępowań przed organem I i II instancji, tj. [...] i [...] jako odnoszące się do pierwotnego pisma Prezydenta M. [...] z dnia [...] marca 2017 r. o braku podstaw do uwzględnienia wniosku, które to na skutek odwołania P. N. zostało uznane przez Kolegium za decyzję i uchylone jego decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia). Niezależnie również od podpisania zażalenia wniesionego na postanowienie Prezydenta M. [...] z dnia [...] października 2017 r. zarówno przez E. R. jak i P. N, w jego treści P. N. (wskazany w nagłówku jako wnoszący) wyraźnie zaznaczył, że działa zarówno w imieniu własnym (jako strona składająca wniosek i mająca interes prawny we wznowieniu postępowania), jak i pełnomocnik żony. W kontekście powyższego należy stwierdzić, że stronami w przedmiocie wznowienia postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. była nie tylko E. R. (jako inicjatorka pierwotnego postępowania w którym został jej przyznany dodatek mieszkaniowy), ale także jej mąż P. N. z racji złożenia wniosku o wznowienie i to niezależnie od tego, czy posiadał on interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją o przyznaniu tego dodatku. W tym zakresie należy bowiem zauważyć, że postanowienie organu I instancji wydane na skutek wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego jest postanowieniem formalnym, rozstrzygającym jedynie o dopuszczalności wznowienia w kontekście warunkujących go przesłanek procesowych opisanych w K.p.a., a nie orzekającym co do meritum wniosku. Już zatem z samego faktu złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego P. N. przysługiwał w tym postępowaniu status strony postępowania wynikający z norm procesowych, w tym związanego z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego prawa do weryfikacji przez organ odwoławczy poprawności wydanego na skutek tego wniosku przez organ I instancji postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (w tym względzie bez znaczenia pozostaje, że organ ten jako jedyną przesłankę przemawiającą za odmową wznowienia wskazał upływ terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, gdyż kwestia ta w przypadku terminowego wniesienia zażalenia powinna stanowić przedmiot całościowej oceny organu właściwego do jego rozpatrzenia). W konsekwencji wniosku o wznowienie postępowania P. N. należało zapewnić czynny udział w czynnościach procesowych zarówno na etapie postępowania przed organem administracyjnym pierwszej jak i drugiej instancji. Tymczasem wydane przez nie postanowienia nie zostały w ogóle doręczone P. N. i to nie tylko jako stronie postępowania, ale także jako pełnomocnikowi swojej żony na mocy upoważnienia z dnia [...] kwietnia 2017 r. (zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi). Kolegium nie rozstrzygnęło także zażalenia przez P. N., odnosząc się w zaskarżonym postanowieniu wyłącznie do zażalenia złożonego przez E. R., traktując ją jako jedyną stronę wnoszącą zażalenie, mimo jednoznacznego wskazania, że wraz z nią w takim charakterze działa też P. N. (w rezultacie jego zażalenie nie zostało przez Kolegium w ogóle rozpatrzone). Z uwagi na nieprawidłowości związane z doręczeniem postanowienia organu pierwszej instancji stronom postępowania, SKO nie było uprawnione do stwierdzenia uchybienia przez E. R. terminu do wniesienia zażalenia na podstawie art. 134 K.p.a. Do zastosowania tej regulacji może dojść dopiero w wyniku prawidłowego i skutecznego doręczenia postanowienia organu I instancji, co z uwagi na pominięcie pełnomocnika E. R. miało względem niej skutek wyłącznie informacyjny. Uzasadnia to uznanie skuteczności zarzutów skargi co do naruszenia zaskarżonym postanowieniem art. 10 K.p.a. (statuującym obowiązek organów administracji publicznej zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania) oraz art. 40 § 2 w zw. z art. 134 tej ustawy, prowadząc do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podziela natomiast zasadności zarzutu wskazującego na naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez podpisanie postanowienia organu I instancji z dnia [...] października 2017 r. przez tę samą osobę reprezentującą Prezydenta M. [...], która podpisała uchylone przez SKO wcześniejsze postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2017 r. Przepis ten nie ma zastosowania do sytuacji, w której organ pierwszej instancji rozpoznaje ponownie sprawę w wyniku wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego. Wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchylenie decyzji nie może powodować - gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego - zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2017 r. II GSK 110/16, Lex nr 2432935). W toku ponownego rozpatrywania zażalenia na postanowienie Prezydenta M. [...] z dnia [...] października 2017 r. odmawiające wznowienia postępowania Kolegium oceni jego prawidłowość z uwzględnieniem faktu skutecznego udzielenia pełnomocnictwa przez E. R. do działania w jej imieniu mężowi P. N, a także – niezależnie od tego - zapewni mu jako stronie postępowania czynny w nim udział. Z przedstawionych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.