II SA/Rz 369/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego -skargę oddala- II SA/Rz 369/12 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) zwana dalej w skrócie P.b. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwana dalej w skrócie k.p.a. nakazał J. Z., M. B., M. B., K. T., A. K. jako współwłaścicielom, rozbiórkę budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. 2320 w Z. przy ul. [...] wykonanego bez pozwolenia na budowę. Odwołanie od decyzji wniósł J. Z., który zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, w szczególności: a) art. 3 ust. 6 P.b. przez błędne zakwalifikowanie wykonanych przy obiekcie czynności za budowę, podczas gdy w rzeczywistości (zarówno na podstawie zgłoszenia z dnia 20 sierpnia 2008 r. jak i osób wykonujących usługę remontową) prace te miały charakter remontu i przebudowy zdefiniowanej w art. 3 ust. 7 a i ust. 8 P.b. – nie wymagały pozwolenia; 2. naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w szczególności a) art. 48 ust. 3 P.b. w zw. z art. 106 i 97 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że nie przedstawił decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podczas, gdy postępowanie w tej sprawie wciąż się toczy, co spowodowało uchybienie terminowi procesowemu do przedstawienia wymaganej decyzji, w takiej sytuacji organ winien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 4 k.p.a., b) art. 76 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie urzędowych dokumentów stwierdzających istnienie budynku mieszkalnego, c) art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że pozostałym dowodom jak dokumenty i zeznania świadków organ I instancji odmówił wiarygodności, d) art. 84 k.p.a. poprzez powzięcie przekonania, ze budynek mieszkalny powstał w 2008 r., e) art. 7 k.p.a. poprzez uchybienie podstawowej zasadzie praworządności nakazującej organowi administracyjnemu podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na tej podstawie wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w celu zbadania zasadności: 1. uznania, że prace wykonane są budową przez co wymagają pozwolenia na budowę; 2. uznania, uchybienia terminu do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – a przez co zastosowania art. 48 ust. 1 P.b. Decyzją z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił wymienioną na wstępie decyzję organu I instancji, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez ten organ. Organ II instancji uznał, że zarzuty odwołania są częściowo uzasadnione, decyzja organu I instancji przedwczesna, zgromadzony materiał dowodowy jest niespójny i wymaga uzupełnienia. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, która część obiektu stanowi budynek mieszkalny, nie wskazano wymiarów budynku objętego nakazem rozbiórki. Ze zgłoszenia inwestora do Starosty Powiatu [...] z dnia 20 sierpnia 2008 r. nie wynika, którego obiektu zlokalizowanego na działce nr 2320 w Z. ono dotyczy. Z ustaleń organu I instancji wynika, że zakres robót znacznie przekroczył roboty objęte zgłoszeniem, gdyż powstał nowy obiekt budynek mieszkalny o zwiększonej kubaturze, nowych ścianach, stropach i nowej konstrukcji dachu. Zgodnie z art. 28 P.b. roboty budowlane związane z wykonaniem obiektu budowlanego można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyjątkiem obiektów i robót wymienionych w art. 29-31 P.b. Wykonany zakres robót przy budynku mieszkalnym organ I instancji słusznie uznał jako samowolę budowlaną. Dla oceny samowoli budowlanej zastosowanie maja przepisy zawarte w art. 48 P.b. W rozpoznawanej sprawie została wdrożona procedura legalizacyjną, o której mowa w art. 48 ust. 2 P.b., gdyż PINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym na działce nr 2320 w Z. oraz nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji samowoli budowlanej w terminie do dnia 31 października 2009 r. Postanowieniem z dnia 22 października 2009 r. PINB odmówił zmiany terminu do wykonania obowiązku. Zobowiązani w dniu 30 października 2009 r. przedłożyli dokumenty, które okazały się niekompletne i kolejnym postanowieniem PINB wezwał do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym budynku mieszkalnego na podstawie art. 49 ust. 3 P.b. w terminie do dnia 31 maja 2010 r. Organ II instancji stwierdził, że procedurę legalizacyjną rozpoczęto prawidłowo, ale decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego wydano przedwcześnie wobec uniemożliwienia przedłużenia terminu do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Określenie terminu do przedłożenia dokumentów należy do uznania organu, a termin powinien być tak ustalony, aby umożliwić inwestorowi uzyskanie i przedłożenie dokumentów organowi nadzoru budowlanego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia ta została jednoznacznie wyjaśniona i przyjęto, że postanowienie o wstrzymaniu robót na podstawie art. 48 ust. 3 ma charakter postanowienia dowodowego, podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i dlatego organ może je w każdym stadium postęwpoania zmienić, uzupełnić lub uchylić (np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 20.09.200r. sygn. akt II SA/Ke 458/07, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 2 lipca 2009r. sygn. akt II SA/Rz 117/09). Aktualnie decyzja o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jak i gospodarczego została wydana, dlatego organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien ustalić, czy obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa regulujących kwestię planowania i zagospodarowania przestrzennego i przeprowadzić procedurę legalizacyjną. Równocześnie organ I instancji winien określić z równoczesnym podaniem wymiarów, który budynek jest budynkiem mieszkalnym, a który gospodarczym. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że w aktach sprawy znajduje się pismo E. W. z dnia 24 czerwca 2009 r., zatytułowane "upoważnienie" dla D. W., z treści którego nie wynika jednoznacznie, czy stanowiło ono pełnomocnictwo do oględzin w dniu 25 czerwca 2009 r., czy dotyczy całego postępowania. Z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W skardze do Sądu M. P. nie podała kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji, ale stwierdziła, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, którą wydano na podstawie informacji niezgodnych ze stanem faktycznym sprawy. Stwierdziła, że nie jest prawdą, aby J. Z. przedłożył wiarygodne zgłoszenie na wykonanie robót budowlanych na działce nr 2320 w Z. przy ul. [...], gdyż w piśmie z dnia 8 lipca 2008r. nr [...] Starosta Powiatu [...] jednoznacznie stwierdził, że nie zostało wydane żadne pozwolenie na rozbudowę, modernizację budynku na działce nr 2320 w Z. Nadmieniła, że inwestor wielokrotnie fałszował dokumenty, w wyniku czego zagarnął około 20m2 jej działki nr 2319 i nie wyraził zgody na wgląd do zgłoszenia robót budowlanych. Poddała w wątpliwość istnienie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej D. B. Wskazała na rozbieżność w treści decyzji o warunkach zabudowy, która określa dach jako dwuspadowy, a faktycznie wykonano dach jednospadowy, błędne zakwalifikowanie jednej z samowoli jako budynku gospodarczego, gdyż pełni funkcję budynku mieszkalnego. Zakwestionowała projekt budowlany i projekt zagospodarowania działki, wobec braku wymiarów obiektu, wymaganych prawem odległości, braku rozwiązań gospodarki ściekowej. Legalizacja samowoli budowlanej doprowadzi do istotnego pogorszenia warunków mieszkaniowych skarżącej wobec naruszenia przepisów bezpieczeństwa pożarowego i pozbawi dopływu światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Władze lokalne łamią prawo i nie ochronią praw właścicieli nieruchomości sąsiednich. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję według kryteriów wyżej opisanych Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. Przedstawiony we wstępie stan faktyczny Sąd poczytuje za własne ustalenia. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zakreślone w cytowanym przepisie uwarunkowania cofnięcia sprawy do I instancji prowadzi do wniosku, że w pierwszej kolejności rolą organu odwoławczego jest orzekanie merytoryczne. Realizacji zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy służy regulacja zawarta w art. 136 k.p.a. w myśl, którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przepis ten wyznacza również granice kasacyjnego orzekania przez organ odwoławczy. Uchylenie decyzji organu I instancji pomimo istnienia możliwości przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. narusza art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien zatem w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem I instancji, ale powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a. (Wyrok NSA z 24.11. 2011r. sygn. akt I OSK 2056/10 LEX nr 1113062). Analiza materiału dowodowego oraz powodów, dla których organ odwoławczy orzekał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten został prawidłowo zastosowany. Sąd stwierdza ponadto, że organ odwoławczy nie mógł zastosować reguły wynikającej z art. 136 k.p.a., gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu sprawy i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Zasadnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał na błędne stanowisko organu I instancji, że termin określony do przedłożenia dokumentów w celu prowadzenia procedury legalizacyjnej, w tym decyzji o warunkach zabudowy jest terminem prawa materialnego i nie ulega przedłużeniu. Z akt administracyjnych wynika, że organ I instancji postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] odmówił przedłużenia terminu do przedłożenia dokumentów określonych przez organ I instancji. Zatem decyzja organu I instancji nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 P.b. była przedwczesna, gdyż inwestor podjął starania o wykonanie obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, która była kwestionowana przez skarżącą w postępowaniu instancyjnym, gdyż M. P. była stroną tego postępowania. Do odwołania inwestor dołączył nieuwierzytelnioną kserokopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], którą utrzymano w mocy po rozpatrzeniu odwołania M. P. decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego dobudowanego do budynku mieszkalnego na działce nr 2320 w Z. przy ul. [...]. Decyzja ta będzie podstawą do przeprowadzenia oceny zgodności wzniesionych obiektów z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co pozwoli na określenie możliwości kontynuowania procedury legalizacyjnej. Słusznie też Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia położenia i wymiarów budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Sąd zauważa, że ustalenia te są również istotne ze względu na zindywidualizowanie treści decyzji podejmowanych w wyniku ponownie prowadzonego postępowania. Prawidłowo też organ II instancji wskazał na konieczność wyjaśnienie treści upoważnienia E. W. z dnia 24 czerwca 2009 r., co do zakresu udzielonego pełnomocnictwa. Wymienione naruszenia przepisów postępowania dawały organowi II instancji do orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., to jest do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Sąd ponadto zwraca uwagę, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo M. B. z dnia 1 październik 2009r. (karta akt admin. nr 22 A), z którego wynika upoważnienie dla J. Z. do działania w jej imieniu przed organami administracji rządowej i "wszelkimi urzędami" oraz pismo M. B. z dnia 13 listopada 2009r. (karta akt admin. nr 30), zawierające informację o scedowaniu swoich praw po matce D. B. na rzecz siostry M. B. Za niewystarczające dla ustalenia, że w prowadzonym postępowaniu M. B. przysługuje przymiot strony jest twierdzenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w piśmie tego organu z dnia 3 grudnia 2009r. nr [...], z którego wynika, że w sprawie brak jest dokumentów potwierdzających fakt zrzeczenia się praw do spadku, gdyż organ nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń. Również te okoliczności będą wymagały wyjaśnienia dla prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania oraz ich pełnomocników. W aktach administracyjnych znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia 9 marca 2009r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej D. B., dlatego kwestionowanie istnienia takiego postanowienia jest nieuzasadnione. Pozostałe zrzuty skargi odnoszące się do sposobu działania inwestora nie zasługiwały na uwzględnienie, przypomnieć bowiem należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest postępowanie administracyjne. skutkiem którego jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012r. nr [...]. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.