II SA/Rz 377/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany nr 2 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego -skargę oddala- Przedmiotem skargi A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie była uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w sprawie uchwalenia Zmiany Nr 2 Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] w zakresie dotyczącym negatywnego rozstrzygnięcia uwagi w/w co do zmiany przeznaczenia obszaru, na którym jest położona należąca do niej działka ewidencyjna nr 2664/1 w K., w której podstawie prawnej wskazano: art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 3 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Paragraf 1 ust. 1 tej uchwały stanowi, iż uchwala się Zmianę Nr 2 Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2000 r. i następnie zmienionego uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lipca 2003 r. Ustęp drugi wskazanego paragrafu jako załączniki uchwały wskazuje: tekst Zmiany Nr 2 Studium – część A – Uwarunkowania stanowiący załącznik nr 1 (pkt 1), tekst Zmiany Nr 2 – część B – Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego – stanowiący załącznik nr 2 (pkt 2), rysunek Zmiany Nr 2 Studium – Uwarunkowania w skali 1:10 000 – stanowiący załącznik nr 3 (pkt 3), rysunek Zmiany Nr 2 Studium – Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego w skali 1:10 000 – stanowiący załącznik nr 4 (pkt 4) oraz rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu studium – stanowiące załącznik nr 5 (pkt 5). Paragraf 2 uchwały wskazuje, iż w Zmianie Nr 2 uchwala się uwarunkowania rozwoju Gminy określone w załącznikach do uchwały, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 i 3. W § 3 wskazano z ko-lei, iż w Zmianie nr 2 uchwala się kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] określone w załącznikach do uchwały, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 2 i 4. Paragraf 3 stanowi, że przyjmuje się rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu Zmiany Nr 2 studium, stanowiące załącznik nr 5 do uchwały. Paragraf 4 powierza wykonanie uchwały Wójtowi Gminy, natomiast według § 6 uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Przed złożeniem skargi na wskazaną uchwałę – w piśmie z dnia 26 stycznia 2010 r. – A. K. wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszeń przepisów prawa spowodowanych przyjęciem tego aktu. W uzasadnieniu podniosła, że załącznik nr 5 kwestionowanej uchwały, w którym znajduje się rozstrzygnięcie w przedmiocie zgłoszonych uwag nie zawiera uzasadnienia w tym zakresie. Stąd też brak możliwości oceny, jakie motywy przesądziły o takim rozstrzygnięciu. Składająca wezwanie zwróciła uwagę, iż na obszarze, na którym znajduje się m.in. jej działka dominuje jako podstawowa funkcja mieszkaniowa, pochodnie zaś funkcja usługowa. Ma to uzasadnienie, gdy uwzględni się powierzchnię tych działek. Podjęcie zatem kwestionowanej uchwały narusza jej interes prawny, bowiem chciałaby ona przeznaczyć swoją działkę pod cele mieszkalno-usługowe, nie zaś tylko pod usługowe, o czym zdecydowała Rada Gminy przyjmując przedmiotową uchwałę. Składająca wezwanie zwróciła także uwagę na to, iż wbrew temu, co wskazano w załączniku nr 5 uchwały, powierzchnia jej działki wynosi 0,2664 ha, a nie 0,16 ha. W odpowiedzi na to wezwanie Rada Gminy – działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – podjęła w dniu [...] marca 2010 r. uchwałę Nr [...], w której odmówiła jego uwzględnienia. A. K. zaskarżyła uchwałę z dnia [...] grudnia 2009 r. w części dotyczącej negatywnego rozstrzygnięcia zgłoszonej przez nią w piśmie z dnia 5 października 2009 r. uwagi co do zmiany przeznaczenia obszaru, na którym położona jest stanowiąca jej własność działka nr 2664/1 o pow. 0,2664 ha we wsi K. z terenu pod zabudowę usługową na teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, wnosząc równocześnie o stwierdzenie jej nieważności w tej części i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu ponowiła argumentację przedstawioną uprzednio w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Konkludując podniosła, że cele i kierunki polityki przestrzennej zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w tym zrównoważony rozwój przestrzenny nie może wpływać na naruszenie prawa właściciela gruntu do życia w satysfakcjonującym otoczeniu i przy zagospodarowaniu należącego do niego gruntu zgodnie z jego wolą i już istniejącą zabudową sąsiednią. W odpowiedzi na wezwanie Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, powołując w motywach art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wedle którego prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym również uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. W ocenie Rady, kwestionowana przez skarżącą uchwała jest zgodna z prawem, bowiem prawidłowa jest jej podstawa prawna, została ona prawidłowo opracowana i przyjęta zgodnie z obowiązującą procedurą, jak też nie zakwestionowały jej organy nadzoru. Podstawę podjęcia uchwały z dnia [...] grudnia 2009 r. stanowiło ustalenie w wyniku przeprowadzonej analizy nieaktualności poprzedniego studium w odniesieniu do unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz brak dostosowania ustalonych kierunków zagospodarowania do nowej sytuacji powstałej w wyniku zmiany granic administracyjnych Gminy powstałych z dniem 1 stycznia 2006 r. Rada zwróciła uwagę, że podstawowe przeznaczenie terenu, rozumiane jako dominująca funkcja terenu, nie wyklucza adaptacji istniejącego zainwestowania pod warunkiem analizy aktualnych i perspektywicznych potrzeb terenowych. Dla nowo wyznaczonych terenów wymagane jest sporządzenie planów miejscowych, w których ustali się przeznaczenie terenów, linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania oraz warunki i zasady zagospodarowania tych terenów, uwzględniające wszystkie lokalne uwarunkowania i ograniczenia. Rada wskazała, iż działka skarżącej położona jest w kilkusethektarowym pasie terenów wzdłuż drogi krajowej nr 4. Usytuowanie to wpływa na umiejscowienie tej działki w polityce przestrzennej gminy. Z założeń tych wynika, że tereny te (wśród nich działka skarżącej) przewidziane są pod zabudowę mieszkaniowo-usługową tj. mieszkaniową, mieszkaniową z usługami lub usługową. Działki położone jednak w pasie działek równoległych do działki nr 2664/1 w studium oznaczone zostały symbolem U. Rada zwróciła uwagę na to, iż prawo do kwestionowania uchwały rady gminy dotyczącej studium przysługuje tylko takiemu podmiotowi, którego interes prawny został przez przyjęcie takiej uchwały naruszony, o czym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Rady, A. K. nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszeniem takim nie jest w szczególności zakreślony przez Radę w skarżonej uchwale dla obszaru, na którym znajduje się działka skarżącej, kierunek rozwoju w postaci terenów usługowych, tj. inny niż oczekiwany przez składającą skargę. Zdaniem Rady Gminy, polityka przestrzenna określona w kwestionowanym Studium nie przewidując dla obszaru obejmującego działkę skarżącej rozwoju zabudowy mieszkaniowo-usługowej nie narusza w żaden sposób ładu przestrzennego gminy. Sporny teren ze względu na bliskie usytuowanie drogi krajowej Nr 4 przemawia bowiem za wskazaniem tego obszaru pod rozwój działalności usługowej. Powyższe uzasadnione jest także stopniowym przechodzeniem w kierunku rozwoju zabudowy mieszkaniowej, jednak w odniesieniu do działek usytuowanych na terenach coraz bardziej oddalonych od wskazanej drogi. Końcowo Rada podniosła, że studium nie ustala przeznaczenia poszczególnych działek, zaś skarżąca w przypadku spełnienia ustawowych warunków w tym tzw. dobrego sąsiedztwa może starać się o decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, mimo iż lokalizacja inwestycji mieszkaniowej nie jest zgodna z polityką przestrzenną określoną w skarżonej zmianie Studium. W toku postępowania sądowoadministracyjnego Sąd notoryjnie powziął informację dotyczącą zbycia przez A. K. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2664/1 na rzecz małżonków E. i K. L., co nastąpiło w lipcu 2010 r. W związku z powyższym Sąd zawiadomił w/w osoby jako uczestników o terminie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższy przepis pozostaje w związku m.in. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm. dalej u.s.g.); stosownie do którego nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem. Wobec brzmienia art. 91 ust. 4 u.s.g. zaznaczyć należy, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Powyższe oznacza, że przesłanki nieważności aktów organów gmin nie pokrywają się z przyczynami stwierdzenia nieważności decyzji i postanowień, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. i na podstawie argumentacji a contrario do wskazanego przepisu art. 91 ust. 4 u.s.g. przyjmuje się, że dopiero "istotne naruszenie prawa" aktem organu gminy oznacza jego nieważność. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanym aspekcie Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które powodowałyby konieczność uwzględnienia skargi. W pierwszej kolejności należało rozważyć zarzut sformułowany w odpowiedzi na skargę dotyczący braku po stronie A. K. interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Stosownie bowiem do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA) z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 123/10 (dostępne w cbois.nsa.gov.pl) w sytuacji, gdy w wyniku zgodnych z ustaleniami Studium postanowień miejscowego planu zagospodarowania dochodzić może do nieuzasadnionego naruszenia zasady równości właścicieli sąsiednich nieruchomości należy opowiedzieć się za dopuszczalnością zaskarżenia w odpowiednim zakresie ustaleń Studium, będących niejako pierwotnym źródłem takiego naruszenia. Pogląd powyższy podzielił także NSA w postanowieniu z dnia 8.10.2010 r. sygn. akt II OSK 1874/10 (dostępne w Internecie – cbois.nsa.gov.pl). Jak podkreślono kwestię zaskarżalności postanowień Studium należy badać w odniesieniu do każdego przypadku odrębnie. W sytuacji, gdy np. w wyniku zgodnych z ustaleniami Studium postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dojdzie do nieuzasadnionego naruszenia zasady równości właścicieli sąsiednich nieruchomości, należy się opowiedzieć za dopuszczalnością zaskarżenia w odpowiednim zakresie ustaleń studium. Studium jest bowiem niejako pierwotnym źródłem takiego naruszenia, zatem prawo zaskarżenia studium czyni w takim wypadku realnym konstytucyjne prawo do sądu, realizowane na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Należy zwrócić uwagę, iż wedle brzmienia aktualnie obowiązującego art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy, stanowiące bezpośrednią podstawę do wydawania decyzji budowlanych oraz wywłaszczania gruntów na cele publiczne, muszą być zgodne ze Studium. Orzecznictwo NSA dotyczące tej kwestii wskazuje, że okoliczność tę trzeba potraktować jako istotną dyrektywę wykładni przepisu art. 9 ust. 4, z której wynika związanie ustaleniami Studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (tak NSA m.in. w wyrokach z dnia 6.02.2007 r. sygn. akt II OSK 1357/06, z dnia 14.06.2007 r. sygn. akt II OSK 359/07). Tak więc ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które oddziaływują na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec administracji, przede wszystkim użytkowników przestrzeni oraz właścicieli i władających nieruchomości, są wiążące dla organów gminy, co potwierdzają m.in. przepisy art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, iż naruszenie interesu prawnego skarżącego uchwałę organu musi być bezpośrednie i realne. Tymczasem w niniejszej sprawie według niekwestionowanych przez skarżącą działającą przez pełnomocnika, okoliczności wskazywanych przez Radę Gminy – w odpowiedzi na skargę i w uzasadnieniu uchwały tego organu nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. podjętej po wezwaniu do usunięcia naruszeń prawa, dla terenu, na którym znajduje się działka 2664/1 nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uprzednio obowiązującym Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy, który utracił moc z dniem 31.12.2003 r., działka położona była na terenach usług – oznaczenie symbolem UC. Według zaskarżonej częściowo zmiany nr 2 Studium działka ta, ale i działki sąsiednie położone w pasie wzdłuż drogi krajowej znajdują się na terenie oznaczonym symbolem U. Jak wynika z załączonej do skargi kopii z mapy ewidencyjnej obrębu [...] z dnia [...].05.2009 r. L.dz. [...], większość działek w bezpośrednim sąsiedztwie nie jest w żaden sposób zabudowana, tylko na nielicznych są budynki mieszkalne i gospodarcze. Z akt sprawy ale i z niekwestionowanych twierdzeń Rady Gminy wynika, że działki sąsiednie leżące wzdłuż drogi krajowej leżą na terenie o tym samym przeznaczeniu, co działka skarżącej. Zgodnie z postanowieniami Studium (część dotycząca uwarunkowań) tereny pasa wzdłuż drogi krajowej Nr 4 są przewidziane na nowe inwestycje, zaś tereny oznaczone symbolem "U" (część dotycząca kierunków zagospodarowania przestrzennego) to obszary zabudowane i obszary, które mogą być przeznaczone pod zabudowę usługową. Obejmują one tereny "zainwestowane" i nowo wyznaczone tereny przeznaczone pod lokalizację i perspektywiczny rozwój usług, w tym komercyjnych zgodnie z potrzebami rozwojowymi obsługiwanych jednostek osadniczych. Podstawowe przeznaczenie terenu, rozumiane jako dominująca funkcja terenu nie wyklucza adaptacji istniejącego "zainwestowania" pod warunkiem analizy aktualnych i perspektywicznych potrzeb terenowych. Jak słusznie podkreśla Rada Gminy Studium ma charakter opracowania perspektywicznego stanowiącego podstawę prowadzenia polityki przestrzennej na obszarze gminy z uwzględnieniem uwarunkowań, celów i kierunków polityki przestrzennej państwa na terenie województwa. Natomiast przeznaczenie terenów oraz zasady ich zagospodarowania są ustalane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego. Jako akt planistyczny określa jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego określa kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może tym samym, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji (tak NSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 21.11.2000 r. sygn. akt II SA/Rz 106/00 – Lex 57 193). W ocenie Sądu w sytuacji, gdy dotychczas nie został nawet sporządzony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mówiąc już o samym planie, studium nie narusza w sposób realny i bezpośredni jakiegokolwiek interesu prawnego skarżącej, tym bardziej jeśli w tym Studium działki sąsiednie w planie równoległym do drogi krajowej leżą na terenie w taki sam sposób oznaczonym symbolem "U". Słusznie wskazała Rada, że w przypadku spełnienia warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwa będzie zabudowa tej działki w taki sposób, jak tego chce właścicielka, zaś uchwalona zmiana nr 2 Studium nie narusza jej uprawnień właścicielskich. Uchwalając zmianę nr 2 Rada realizowała swoje uprawnienie do wykonywania władztwa planistycznego zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, działała więc w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, zaś w aktualnym na dzień wniesienia skargi stanie faktycznym i prawnym brak podstaw do podzielenia zarzutów skargi, że zaskarżona uchwała narusza – i to w sposób istotny – jakiekolwiek przepisy, w tym art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8, ust. 2 pkt 1 i 2 w/w ustawy. W sytuacji braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być mowy o nieuwzględnieniu dotychczasowego przeznaczenia terenu, a sposób zagospodarowania czy uzbrojenia nie przesądza absolutnie o tym, że niedopuszczalne byłoby ustalenie, że teren ten należałoby przeznaczyć pod usługi, a nie pod zabudowę usługowo-mieszkaniową. Jak to wcześniej wskazano, z załączonej do skargi kopii z mapy wynika, że w sąsiedztwie większość działek nie jest w ogóle zabudowana. Sama skarżąca wskazuje, że na tym terenie znajduje się także nieruchomość wykorzystywana na cele usługowe. Wbrew zarzutom skargi samo Studium odpowiada też postanowieniom przepisu art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie budzi zastrzeżeń także sam tryb uchwalenia zmiany nr 2 Studium w kwestionowanym przez skarżącą zakresie. Rzeczywiście zaskarżona uchwała w części dotyczącej sposobu rozstrzygnięcia uwagi A. K. nie zawiera uzasadnienia, ale w świetle treści całego Studium treści uzasadnienia uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. nie jest to brak na tyle istotny, by mógł wpłynąć na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, w tym przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a.