II SA/Rz 384/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w osobie: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym skargi K. J. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. Uchwałą z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] Rada Gminy [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, dalej: u.s.g.) oraz art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.), postanowiła o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odcinka trasy dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV, łączącej GPZ R. EC z linią 110 kV relacji R. (W.) – Ł. dla terenu położonego w miejscowościach T., Ł., N., T., Ł., J., W. i S., w granicach oznaczonych linią na załączniku graficznym. W uzasadnieniu wskazano, że z wnioskiem o opracowanie planu [...] lipca 2013 r. zwróciła się A S.A., podnosząc, że budowa linii elektroenergetycznej w myśl art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) jest celem publicznym i będzie miała znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego na terenie Gminy [...]. Przychylając się do wniosku, stosownie do art. 14 ust. 5 u.p.z.p., Wójt Gminy dokonał analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności jego przewidywanych ustaleń z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przygotował materiały geodezyjne do opracowania planu i ustalił niezbędny zakres prac planistycznych, a następnie – uwzględniając wyniki dokonanej analizy - na podstawie art. 14 ust. 4 u.p.z.p. wystąpił do Rady Gminy z wnioskiem o podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. a także do zmiany Studium, celem zapewnienia spójności obu dokumentów. Dodatkowo wskazał, że z uwagi na zachodzącą konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (którą można uzyskać wyłącznie w toku opracowywania planu), nie można ustalić lokalizacji przedmiotowej inwestycji w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W skierowanym do Rady Gminy [...] wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z 13 stycznia 2016 r. K. J. zakwestionował m.in. celowość realizacji linii energetycznej jako inwestycji celu publicznego, której znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego nie zostało poparte żadną analizą. Ponieważ powyższe wezwanie pozostało bez odpowiedzi, 11 marca 2016 r. K. J. wniósł na przedmiotową uchwałę skargę do WSA w Rzeszowie. Wskazał, że naruszona ona jego interes prawny, gdyż dotyczy położonych w T. działek nr 379/1, 380/1, 378/2, 381/2, 359/2 i 358/5 stanowiących własność jego i dzieci. Podniósł, że uchwała zamieszczona jest na stronie internetowej Urzędu Gminy w wersji niepodpisanej, co sugeruje, że nie jest to dokument. Jej uzasadnienie pozbawione jest uzasadnienia prawnego i faktycznego, wewnętrznie sprzeczne i nielogiczne. Wynika z niego, że budowa linii energetycznej jest inwestycją celu publicznego, jednak nie wskazano potwierdzających to przepisów. Organ nie wydał też decyzji o ustaleniu lokalizacji takiej inwestycji. Na tle katalogu celów publicznych określonego w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami można formułować tezę, jaka to jest inwestycja, musi ona jednak odpowiadać celowi publicznemu określonemu w Konstytucji RP. Celem publicznym w ujęciu funkcjonalnym nie jest sam obiekt budowlany, lecz funkcje, którym ma służyć. Zawarte w uchwale stwierdzenie, że inwestycja będzie miała szczególne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego na terenie Gminy [...] nie jest poparte żadną fachową analizą. Na podstawie dołączonej do uchwały mapki nie można też ustalić numerów działek, których dotyczy. W uzasadnieniu uchwały nie wskazano dokładnie, kto zwrócił się z wnioskiem o opracowanie m.p.z.p., a samo określenie A S.A. jest zbyt ogólne. Sprawia to, że opublikowana na stronie internetowej urzędu uchwała wraz z załącznikami pozbawiona jest cech dokumentu i podjęta została z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] - działający w imieniu Rady Gminy - wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wyjaśnił, że planowana linia energetyczna jest inwestycją celu publicznego i będzie realizowana w interesie publicznym. Ma ona szczególne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego na terenie Gminy [...], a jej celem jest zwiększenie stopnia pewności zasilania w energię elektryczną odbiorców energii oraz poprawa wyprowadzenia mocy z Elektrociepłowni EC [...]. Inwestycja ma szczególne znaczenie dla Gminy [...] ze względu na jej podmiejski charakter o dużej intensywności zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz znacznej ilości zakładów produkcyjnych i usługowych skoncentrowanych na terenie [...] Parku Naukowo – Technologicznego w J. (SSE [...]), w bezpośrednim sąsiedztwie międzynarodowego lotniska R. – J. Inwestycja jest działaniem ponadlokalnym, obejmując także sąsiednie Gminy [...] i Miasto [...]. Podniesiono, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący nie wykazał interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone podjęciem uchwały. Ma ona charakter uchwały intencyjnej, wyrażającej wolę Gminy co do rozpoczęcia procedury planistycznej oraz ustalenia granic obszaru, którego będą dotyczyć ustalenia przyszłego planu. Jej postanowienia maja charakter nienormatywny, są bowiem skierowane do organów gminy które na jej podstawie uruchamiają procedurę planistyczną, a zatem bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Jednocześnie uchwała o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. nie jest przepisem prawa miejscowego, nie przesądza przeznaczenia żadnej nieruchomości na obszarze nią objętym, nie wypowiada się wiążąco w kwestii ich zagospodarowania, a jej ustalenia nie oddziaływują na wykonywanie prawa własności przez właścicieli tych nieruchomości. Dopiero ostatecznie przyjęty plan, jako przepis prawa miejscowego, będzie kształtował sposób wykonywania prawa własności nieruchomości nim objętych. Ugruntowany jest pogląd judykatury, zgodnie z którym brak jest interesu prawnego w skarżeniu uchwały podjętej na podstawie art. 14 ust. 1 u.s.g. Skarżący nie wykazał, że podjęta uchwała godzi w sposób bezpośredni w jego interes prawny lub uprawnienie. Skoro o powodzeniu indywidualnej skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego wpływającego na sytuację prawną skarżącego, brak interesu prawnego nie może dopuścić do oceny zaskarżonej uchwały. Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia m.p.z.p. co do zasady nie narusza indywidualnego interesu prawnego wnoszącego skargę, nie wywołuje skutków materialnoprawnych i nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Jest aktem prawa wewnętrznego wiążącym organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga K. J. podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z § 2 tego artykułu, zakres tej kontroli obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skuteczne zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały organu stanowiącego gminy z zakresu administracji publicznej uzależnione jest więc od wykazania przez skarżącego, że kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, tj. że w danym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, godzącą w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12 i z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/04). Przedmiotem skargi K. J. – wniesionej z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 P.p.s.a. - jest uchwała o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. Skarżący interes prawny do jej zaskarżenia wywodzi z naruszenia prawa własności oraz braku należytego wykazania, że inwestycja spełnia kryterium celu publicznego Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. Integralną częścią takiej uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2). Uchwałę taką rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 14 ust. 4). Przed podjęciem uchwały, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (art. 14 ust. 5). W tym kontekście prawne znaczenie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. jest zatem tylko takie, że jest to akt wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Jest to tzw. uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych i nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, zobowiązując jedynie organ wykonawczy do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. II OSK 2442/12). U.p.z.p. przewiduje podejmowanie tylko jednego aktu mającego z mocy ustawy charakter aktu prawa miejscowego, tj. m.p.z.p. i tylko postanowienia planu który wszedł w życie mogą kształtować sytuację prawną właścicieli nieruchomości na terenie nią objętym, z czego ewentualnie mogą oni wywodzić skutek naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Inne akty planistyczne gminy, jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz uchwała o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. nie mają charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Są to akty prawa wewnętrznego, które wiążą tylko organy gminy. Co do zasady nie naruszają interesów prawnych właścicieli nieruchomości, gdyż nie przesądzają o przeznaczeniu konkretnych nieruchomości. W tej sytuacji nie może odnieść skutku argumentacja skargi wskazująca na potencjalne naruszenie wywodzonego z prawa własności interesu skarżącego, jak również i pozostałe jej zarzuty koncentrujące się wokół braku należytego uzasadnienia uchwały w kontekście planowanej realizacji inwestycji celu publicznego w postaci linii elektroenergetycznej. Dopiero m.p.z.p., jeżeli zostanie uchwalony, będzie wiążąco określał przysługujące skarżącemu w zakresie zagospodarowania terenu prawa i obowiązki, o ile tylko zamierzona inwestycja będzie przebiegała przez stanowiące jego własność nieruchomości, bądź znajdą się one w obszarze jej oddziaływania. Wtedy dopiero skarżący będzie mógł skutecznie wnieść skargę na uchwałę w przedmiocie m.p.z.p. i domagać się w tym zakresie sądowej ochrony swoich praw. Tylko zatem aktualne i bezpośrednie naruszenie interesu prawnego skarżącego, oparte na konkretnym przepisie prawa materialnego, daje mu legitymację skargową na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Subiektywne przewidywania co do zapisów projektowanego planu miejscowego nie mogą być uznane za źródło legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Wniosku, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu może naruszać interes prawny skarżącego trudno zatem wywodzić z samego faktu jej podjęcia, który dopiero warunkuje podjęcie dalszych prac planistycznych. Stosownie do dyspozycji art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Skoro zatem w skardze nie wykazano, by zaskarżona uchwała naruszała konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżącego, postanowiono o jej odrzuceniu.