II SA/Rz 386/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego -skargę oddala- Przedmiotem skargi B.F. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO") z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej: "k.p.a.") oraz art. 2 pkt 1, 2, 4, 19 lit. e), lit. f), art. 5 ust. 1 i 3, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2017 r. poz. 1851 z późn. zm.) oraz art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm.). Z akt sprawy i uzasadnienia tej decyzji wynika, że wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2017 r. B.F. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci W.F. oraz M.F. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] przyznał wnioskodawczyni świadczenie wychowawcze na dziecko M.F. w kwocie 500,00 zł, na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. oraz odmówił przyznania tego świadczenia na dziecko W.F. z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że dochód roczny rodziny wyniósł 84 580,86 zł, dochód miesięczny 7.048,41 zł, a dochód na osobę w rodzinie 1762,10 zł. Dalej wskazał, że kwota ta przekracza kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, wynoszące 800,00 zł, w związku z czym świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko W.F. nie przysługuje. Organ przyznał natomiast świadczenie wychowawcze na dziecko M.F. wyjaśniając, że świadczenie na drugi i kolejne dziecko jest niezależne od kryterium dochodowego. Powyższą decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na W.F. zakwestionowała B.F., zarzucając w odwołaniu błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że dochody uzyskiwane przez jej rodzinę powodują przekroczenie kryterium dochodowego, podczas gdy w roku, za który obliczany jest dochód nie prowadziła ona czynnie działalności gospodarczej i jej przychody z tego tytułu nie istniały (otrzymywała jedynie zasiłek chorobowy, a następnie świadczenie wynikające z macierzyństwa) oraz obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 7 w/w ustawy, poprzez błędną wykładnię i nie zastosowanie przepisu w zakresie, w jakim organ orzekający nie uwzględnił utraconego dochodu. Odwołująca podniosła, że w rozumieniu przepisów o macierzyństwie i rodzicielstwie, dochodu nie stanowią zasiłki uzyskiwane z tytułu macierzyństwa, tj. zasiłek macierzyński i pochodne tego zasiłku, np. zasiłek chorobowy, który otrzymywała ona w okresie ciąży i z jej powodu w 2016 r. Dalej wyjaśniła, że prowadzona przez nią działalność gospodarcza nie została zawieszona ani przerwana, ale żadne przepisy nie nakazują przedsiębiorcy zawieszania działalności gospodarczej w sytuacji, kiedy prowadzącym jest kobieta przebywająca na zwolnieniu lekarskim lub świadczeniu macierzyńskim. Zaznaczyła, że w okresie ciąży oraz podczas urlopu macierzyńskiego, nie była w stanie prowadzić działalności i tym samym osiągnąć dochodu w rozumieniu przepisów prawa. Podniosła również, że organ błędnie zinterpretował przepisy o utracie dochodu i nie uwzględnił, że we wrześniu 2016 r. utraciła prawo do zasiłku macierzyńskiego, a wcześniej do zasiłku chorobowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że wbrew zarzutom podnoszonym przez B.F. dochody uzyskane przez nią w 2016 r. z tytułu zasiłku chorobowego i macierzyńskiego, podlegają wliczeniu do dochodu rodziny warunkującego prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 2032 z późn. zm. – dalej: "p.d.f.") przychodami są otrzymane lub postawione do dyspozycji podatnika w roku kalendarzowym pieniądze, a zatem wszelkie otrzymane przez odwołującą się w 2016 r. kwoty z tytułu zasiłku chorobowego oraz zasiłku macierzyńskiego, które są dochodami opodatkowanymi, podlegają uwzględnieniu w dochodach rodziny za ten rok. Bez znaczenia przy tym jest fakt, że odwołująca nie uzyskiwała w roku bazowym żadnych dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej, jak też to, że przebywając na zwolnieniu lekarskim, a następnie na zasiłku macierzyńskim, dochodów takich uzyskać nie mogła. Dalej organ wskazał, że jedyna możliwość pominięcia faktycznie otrzymanych w roku bazowym wypłat ma miejsce w przypadku tzw. "dochodu utraconego". Zamknięty katalog dochodów utraconych zawiera art. 2 pkt 19 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a są to m.in. utrata dochodu spowodowana wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14 a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1829, 1948, 1997 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 460 i 819) oraz utrata dochodu spowodowana utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie organu, powyższe oznacza, że w przypadku B.F., która prowadzi działalność gospodarczą nieprzerwanie od 15 kwietnia 2015 r. zaprzestanie pobierania zasiłku chorobowego i zasiłku macierzyńskiego nie stanowi utraty dochodu. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, B.F. podtrzymała zarzuty podnoszone w odwołaniu oraz dodatkowo zarzuciła organowi istotne naruszenie przepisów postępowania, a to art. 8 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewłaściwe uwzględnienie tego, że co prawda formalnie prowadzona przez nią działalność gospodarcza nie została zawieszona, niemniej jednak w związku z faktycznym zaniechaniem jej prowadzenia, nie otrzymywała z tego tytułu żadnych dochodów, a więc Kolegium winno było uznać, że spełniła przesłanki z art. 2 pkt 19 lit. f) ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy Kolegium do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jako niezasadna została przez WSA oddalona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje organów obu instancji w pełni odpowiadają normom prawa materialnego oraz procesowego. SKO właściwie zinterpretowało i zastosowało przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195; zwana dalej "ustawą"). Organ dokonał prawidłowej wykładni art. 2 pkt 19 lit. f ustawy, a w konsekwencji właściwie ustalił dochód rodziny, który przekracza określone w ustawie kryterium dochodowe. Stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Należało zgodzić się ze stanowiskiem SKO, iż dochód uzyskany z tytułu pobierania zasiłku chorobowego i macierzyńskiego nie został utracony w rozumieniu przepisów ustawy, albowiem "nie przysługiwał po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", jak wymaga tego wyraźnie powołany wyżej art. 2 pkt 19 lit. f ustawy. Zgodnie z przytoczonym przepisem utratą dochodu jest utrata dochodu spowodowana m.in. utratą zasiłku chorobowego lub macierzyńskiego przysługującego po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W sprawie bezsporne pozostaje, iż skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w sposób nieprzerwany od dnia 15 kwietnia 2015 r. Strona nie zaprzecza temu, że jej działalność gospodarcza nie została zawieszona, jak również wyrejestrowana. Okoliczność, że skarżąca nie uzyskała dochodu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej nie oznacza, że w świetle prawa ta działalność nie była prowadzona, a więc że została utracona w rozumieniu norm ustawy. Po pierwsze, dla uznania działalności za gospodarczą nie jest konieczne osiąganie z tego tytułu zysków. Działalnością gospodarczą jest również taka aktywność, która przynosi straty. Po drugie, przepisy obowiązującej w chwili wydania decyzji ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.) umożliwiały stronie zarówno wyrejestrowanie działalności z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej jak również zawieszenie tej działalności. Do tych uprawnień nawiązuje ustawodawca w definicji utraty dochodu wyrażonej w art. 2 pkt 19 lit. 2 ustawy. Ponieważ nie nastąpiła w badanym stanie faktycznym utrata dochodu spowodowana wykreśleniem z rejestru pozarolniczej działalności gospodarczej lub jej zawieszeniem, to nie mogła też nastąpić utrata dochodu z tytułu zasiłku chorobowego i zasiłku macierzyńskiego. Zaniechanie wykreślenia działalności gospodarczej lub jej niezawieszenie powoduje obiektywnie stan, w którym działalność gospodarcza jest prowadzona niezależnie od przejawianej w tym względzie aktywności przedsiębiorcy. Dlatego też organy zasadnie uznały jako dochody środki uzyskiwane przez skarżącą z w/w zasiłków, co z kolei musiało spowodować odmowę przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko W.F. jako pierwsze dziecko w rodzinie. Przedstawiony pogląd WSA wypowiadany jest konsekwentnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym czego dowodem jest m.in. wyrok WSA w Olsztynie z 9 marca 2017 r. o sygn. II SA/Ol 95/17, opubl. w LEX i CBOSA. SKO wykazało przekonująco w swej decyzji niespełnienie przez skarżącą kryterium dochodowego o jakim mowa w powołanym wyżej art. 5 ust. 3 ustawy. Ponadto Kolegium odniosło się należycie do złożonych w odwołaniu zarzutów, co pozwoliło na realizację przez ten Organ obowiązków z zakresu kontroli instancyjnej. Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się w działaniach Organów obu instancji przyczyn, które mogłyby zadecydować o wykorzystaniu kompetencji kasacyjnych w postaci uchylenia czy stwierdzenia nieważności przedmiotu skargi. Organy oparły swe decyzje na obowiązujących regulacjach normatywnych, które nie budzą wątpliwości co do zgodności z przepisami Konstytucji RP. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.