II SA/Rz 387/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uregulowania stosunków wodnych -skargę oddala- Przedmiotem skargi W. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] wydana w przedmiocie odmowy uwzględnienia żądań dotyczących zmiany stosunków wodnych. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Podaniem z dnia 30 sierpnia 2011 r. W. K. zwróciła się do Burmistrza [...] o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działkach nr 1322, 1323 i 1324 w R. Podała, że właściciel ww. nieruchomości zmienił ich ukształtowanie, a zarazem kierunek spływu wód ze szkodą dla działek sąsiednich nr 1380/14 i 1380/18, stanowiących drogę dojazdową. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Burmistrz [...] nakazał K. S. przywrócenie do stanu poprzedniego działek nr 1322 i 1324, jednakże rozstrzygnięcie to, z uwagi na wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy zostało uchylone w postępowaniu odwoławczym decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz [...], działając na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.) - dalej: "u.P.w.", decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], odmówił uwzględnienia żądań skarżącej w sprawie zmiany stanu wody na działkach nr 1322, 1323 i 1324 w R. Podał, że na podstawie zgromadzonych dokumentów urzędowych, w tym opinii biegłego, oględzin i zeznań świadków, ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, że w opisywanej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a ukształtowanie działek objętych wnioskiem jest zgodne z rzeźba przyległego terenu. Na działce nr 1324 wykonany został podjazd z płyt betonowych, zaś na działce nr 1322, wzdłuż granicy z działką nr 1321/2 wykonano drenaż z odprowadzaniem wody do zlokalizowanego wzdłuż drogi rowu (wodnicy), niemniej działania te nie spowodowały zmiany stosunków wodnych. Drenażem tym odprowadzane są bowiem wody zarówno z działek nr 1322, 1323 i 1324, jak i działek położonych wyżej, a sam rów przydrożny jest ciekiem naturalnym, płynącym zgodnie z ukształtowaniem terenu. Do powstania szkody przedstawionej przez skarżącą, polegającej na zamuleniu zamontowanych w wodnicy na działce nr 1315/6 prefabrykatow betonowych nie przyczyniły się działania właściciela działek nr 1322, 1323 i 1324, lecz naturalne ukształtowanie terenu oraz zlewnia terenu, która obejmuje obszar o powierzchni 7 ha. We wniesionych odwołaniach W. K. i B. K. zakwestionowały ustalony przez organ stan faktyczny sprawy. Zdaniem obu odwołujących się, wykonanie drenażu oraz utwardzenie działki płytami betonowymi z pewnością jest zmianą stosunków wodnych i zmiana ta spowodowała szkody na działkach sąsiednich. Niemniej szkód takich nie da się zaobserwować, jak to uczynił organ, w drodze jednorazowych oględzin, wobec czego Burmistrz powinien ponowić czynności dowodowe i przeprowadzić je z większą wnikliwością. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Kolegium utrzymało w mocy opisana powyżej decyzję Burmistrza [...], podzielając w całości stanowisko organu I instancji w zakresie braku podstaw do wydania nakazu na podstawie art. 29 ust. 3 u.P.w. Zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, że na objętych postępowaniem działkach nie doszło do zmiany spływu wód na skutek zmiany ukształtowania terenu. To z kolei wyklucza możliwość nałożenia obowiązków na podstawie art. 29 u.P.w., bowiem warunkiem wydania decyzji w oparciu o powyższy przepis jest m.in. stwierdzenie dokonania zamian stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz zaistnienie realnej szkody na gruntach sąsiednich, spowodowanej zmianą spływu wód. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania podało, że w prowadzonym postępowaniu Burmistrz [...] naruszył przepis art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) - dalej: "K.p.a.", poprzez zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym już po zakończeniu najważniejszych w sprawie czynności, jednakże uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, W. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2014 r., a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej organy obu instancji wadliwie ustaliły stan faktyczny sprawy, czym naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 79 § 2, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie doszło do zmiany stosunków wodnych ze szkodę dla gruntów sąsiednich i wydanie zaskarżonej decyzji – art. 29 ust. 3 u.P.w. Przytaczając argumentację zbieżną z zarzutami odwołania podała, że w toku postępowania składała szereg zarzutów do opinii sporządzonej przez biegłego hydrologa, jak również kwestionowała przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego podczas jej nieobecności, jednakże organ zarzuty te zignorował i nie odniósł się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga w niniejszej sprawie okazała się bezzasadna i dlatego została oddalona. Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja SKO jest prawidłowa zarówno pod względem materialnym jak i formalnym. Kolegium przy poszanowaniu reguł postępowania dowodowego – art. 7 i 77 K.p.a. - ustaliło stan faktyczny sprawy, a następnie odniosło te ustalenia do właściwie zinterpretowanej normy prawa materialnego. Należy na wstępie przypomnieć, że przedmiotem skargi W. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], wydana w przedmiocie zmiany stanu wody na działkach 1322, 1323 i 1324 położonych w obrębie geodezyjnym [...], a należących do K. S. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek W. K. Organy obu instancji odniosły zgłoszone przez skarżącą żądanie do treści art. 29 ust. 3 u.P.w. W toku całego postępowania skarżąca konsekwentnie podnosiła, że K. S. w wyniku dokonania na jego działkach prac ziemnych polegających na rozplantowaniu terenu oraz zamontowaniu rur spustowych dokonał zmiany stanu wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W myśl powołanego wyżej przepisu prawa materialnego, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 3 lutego 2010 r. o sygn. akt II OSK 224/09, LexPolonica nr 2238216, aby wydać decyzję na podstawie art. 29 ust. 3 u.P.w. konieczne jest ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie tego przepisu jest przede wszystkim uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Sama zmiana stanu wody na gruncie nie uprawnia jeszcze do tego aby organ uwzględnił zgłoszone żądanie. Konieczne jest stwierdzenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy tą zmianą a szkodą na nieruchomości. Jeżeli postępowanie wyjaśniające potwierdzi brak tego związku, to wówczas, organ obowiązany będzie odmówić uwzględnienia żądań opartych na treści art. 29 ust. 3 u.P.w. Nie podlega kwestii, iż postępowanie dowodowe, prowadzone w celu potwierdzenia zaistnienia powyższych okoliczności musi się odbywać z zachowaniem wymogów wskazanych w art. 7, art. 77 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych za mocno utrwalone uznaje się stanowisko o konieczności przeprowadzenia w ramach postępowania wyjaśniającego dotyczącego sprawy naruszenia stosunków wodnych na gruncie, dowodu z opinii biegłego, czyli osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną w tym przypadku z zakresu hydrologii (zob. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 15 czerwca 2010 r. II SA/Bk 300/10, WSA w Lublinie z dnia 8 kwietnia 2010 r. II SA/Lu 761/09, WSA we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2009 r. II SA/Wr 669/08). W niniejszej sprawie ustalono po przeprowadzeniu rozprawy oraz oględzin terenu, że działki należące do K. S. ukształtowane są w kierunku północnym. Na terenie działki nr 1324 położono płyty drogowe w kierunku działki zachodnim tj. w kierunku drogi zlokalizowanej na działce nr 1380/14, wzdłuż której prowadzi wodnica. Działka nr 1380/14 stanowi m.in. współwłasność strony skarżącej. Na terenie działek nr 1322, 1323 i 1324 nie stwierdzono aby właściciel wykonał prace ziemne polegające na zniwelowaniu terenu za wyjątkiem wjazdu na działkę nr 1324 oraz wkopania dwóch rur drenarskich. Taki stan rzeczy potwierdził swymi wyjaśnieniami K.S. M.F. będąca współwłaścicielką działki 1380/14 w trakcie rozprawy w dniu 2011 r. zeznała, że prace jakie wykonał K. S. poprawiły sytuacje w spornym miejscu. Także zdaniem A. C., również współwłaścicielki drogi, zmiany dokonane przez K. S. nie powodują żadnych szkód dla gruntów sąsiednich. Stan wodnicy oraz znajdujących się w nim przepustów został utrwalony w aktach sprawy za pomocą zdjęć. Ze zdjęć tych wynika, że w przepustach znajdujących się w rowie na działce o nr 1380/14 znajdują się liście oraz inne zanieczyszczenia istotne dla przepływu wód. H. Ś. pełnomocnik E. Ś. zeznała do protokołu z dnia 13 lutego 2012 r., że przy dużych opadach w roku 2011 r. ilość wód nie mieściła się w wodnicy - rowie przydrożnym po przeciwnej stronie działki 1320, płynąc równocześnie drogą utwardzoną i powodując jej zniszczenie a także zamulając dolną cześć wodnicy. Jej zdaniem brak jest związku przyczynowego pomiędzy działaniami K. S. spływem wód. W/w podkreśliła również, że rów w wodnicy jest wyjątkowo płytki i zarośnięty, dlatego zasadnym jest jego pogłębienie i oczyszczenie. Spośród stron postępowania twierdzenia skarżącej o szkodliwym wpływie działań K. S. na grunty sąsiednie potwierdziła W. P., nie wskazując jednak innych niż skarżąca okoliczności istotnych dla sprawy. Kluczowym dowodem dla oceny prawidłowości przyjętego rozstrzygnięcia jest opinia biegłego, której treść, co istotne, współgra z opisem wynikającym z zeznań M. F., A. C. oraz H. Ś., a także wynikami oględzin potwierdzonymi zdjęciami. Otóż biegły hydrolog po dokonaniu wizji lokalnej i przeprowadzeniu obliczeń podkreślił, że podczas odpływu wód opadowo – roztopowych ze zlewni o pow. 7 ha, woda nie mieści się w dotychczasowych przepustach o średnicy 14 cm, co powoduje, że część wody przelewa się przez koryto rowu i spływa na działkę. Rów ten zdaniem specjalisty nie posiada odpowiednich parametrów pozwalających na przyjęcie takiej ilości wody (zbyt wąski przekrój poprzeczny stosowny do powierzchni zlewni), co skutkuje występowaniem szkód na działkach przyległych do niego. We wnioskach końcowych opinii zaznaczono wyraźnie, iż ilość wody oprowadzanej drenażem z terenu działki nr 1322 nie ma istotnego wpływu na przepływ wody tym rowem. Także ilość wody odprowadzanej na skutek utwardzenia działki 1324 nie ma istotnego wpływu na przepływ wód. Strona skarżąca miała możliwość zapoznania się z opinią biegłego i wniesienia do niej uwag i zarzutów. Otrzymała na swe zarzuty odpowiedź biegłego (pisma z dnia 16 października 2013 r. i z dnia 22 lutego 2014 r.). W piśmie z dnia 16 października 2013 r. biegły wyjaśnia, że wzrost ilość odprowadzanej wody na skutek utwardzenia działek jak i wykonania drenażu nie ma wpływu na ilość wody wprowadzanej do rowu. Dlatego też jego zdaniem właściciel nie zmienił stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, jak stanowi art. 29 ust. 3 u.P.w. Biegły ustosunkował się także do kolejnych zarzutów W. K. pisząc w piśmie z dnia 22 lutego 2014 r., iż w toku wizji lokalnej nie stwierdził aby pomiędzy działkami nr 1323 i 1324 została wykonana rura odwadniająca. Istnienia tej rury nie stwierdzono w trakcie oględzin terenu. Sąd podziela także wyrażony w tym piśmie pogląd, że strony postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 3 u.P.w. mają możliwość aby w formie pisemnej wnosić do opinii biegłego swe zastrzeżenia i uwagi. Przepisy K.p.a. nie stawiają wymogu aby w przeprowadzonej przez biegłego wizji lokalnej, biegły zapewniał stronom postępowania czynny udział. Należy bowiem odróżnić wizję w terenie biegłego od oględzin terenu wykonywanych przez organ prowadzący postępowanie. Biegły nie jest organem administracji, stąd nie ma on obowiązku zapewnienia stronnym czynnego udziału w prowadzonych przez siebie czynnościach. Stanowisko SKO [...] o naruszeniu przez Organ pierwszej instancji art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w wizji lokalnej wykonanej przez biegłego w miesiącu czerwcu 2013 r., jest błędne, a zasadza się na niedostrzeżeniu różnic zachodzących pomiędzy dowodem z oględzin a wizją dokonywaną przez biegłego dla potrzeb sporządzenia opinii. Dlatego w niniejszej sprawie, organ pierwszej instancji nie naruszył prawa strony postępowania do zadawania biegłym pytań - art. 79 § 1 i 2 K.p.a. Mocy dowodowej wspominanej opinii nie podważa w żadnym razie, niepotwierdzona przez strony okoliczność wykonywania przez biegłego pracy w Urzędzie Gminy [...]. Gmina [...] nie była i nie jest stroną zakończonego postępowania. Nie sposób więc już choćby z tej przyczyny uznawać, że biegły był w swych działaniach nieobiektywny. Biorąc pod uwagę wszystkie z poczynione ustalenia, nie sposób mówić o obowiązku organu przeprowadzenia dowodu z kolejnej opinii biegłego. Twierdzenia biegłego pokrywały się bowiem z innymi ustaleniami Burmistrza, co odpowiada normie art. 80 K.p.a. Zdaniem Sądu zebrany materiał dowodowy uprawniał do sformułowania przez Organ pierwszej instancji twierdzeń, iż rzeczywistym źródłem szkody powstałej na działce skarżącej jest zamulenie zamontowanych w wodnicy prefabrykatów betonowych oraz przepustów na działce nr 1315/6 (współwłasność strony skarżącej), naturalne ukształtowanie terenu a przede wszystkim obszar zlewni terenu obejmujący powierzchnie 7 ha. Logiczne i przekonujące jest twierdzenie Burmistrza Gminy [...], że przy tak dużej powierzchni zlewni, oczywistym jest że woda spływająca nie mieści się w wodnicy, która w swym końcowym odcinku ulega spłyceniu. Podkreślenia wymaga, że średnica przepustów na wysokości nieruchomości skarżącej wynosi ok. 14 cm, a powinna wynosić przy tak dużej zlewni i spadku terenu ok. 60 cm. To stwierdzenie Organ oparł na ustaleniach biegłego, który jako specjalista posiada odpowiednią wiedze dla wyjaśnienia sprawy. Reasumując, słusznie nie dopatrzono się przesłanek do zastosowania wobec K. S. nakazów wynikających z treści art. 29 ust. 3 u.P.w. (tj. nakaz przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom), gdyż postępowanie wyjaśniające potwierdziło ponad wszelką wątpliwość, że w/w swymi działaniami nie przyczynił się do powstania szkód na gruntach sąsiednich. W świetle tych ustaleń organu oraz biegłego zasadne jest przytoczenie treści art. 77 u.P.w., który dotyczy wodnicy zlokalizowanej na działce o nr 1380/14. Otóż w myśl art. 77 ust. 1 tej ustawy utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki. Natomiast według art. 77 ust. 2. u.P.w. jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania. Reasumując, SKO utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie dopuściło się naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Tym samym żaden z zarzutów skargi nie okazał się zasadny. Sąd realizując swe obowiązki w zakresie art. 134 p.p.s.a. także nie dostrzegł takich naruszeń prawa, które uzasadniałyby wykorzystanie kompetencji kasacyjnych w postaci stwierdzenia nieważności czy uchylenia zaskarżonej decyzji. Wyłożone względy zobowiązywały Sąd do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.