II SA/Rz 39/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji [....] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Fundacji [...] w [...] kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( dalej: "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] października 2018 r., znak: [...]o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku produkcyjnego (w budowie) na budynek usługowy centrum szkoleniowo-rekreacyjne z częścią hotelową i mieszkalną i na kontynuację budowy z adaptacją budowlaną (przebudową) do nowej funkcji na terenie działek ewidencyjnych nr 1050/2 i 1050/3 obręb S. w miejscowości S., gm. . W podstawie prawnej decyzji powołano art.138 § 1 pkt.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018 r. poz. 2096, dalej: "K.p.a.") oraz art.4 ust.2 pkt 2, art.59 ust.1, art.60 ust.1 oraz art.54 w związku z art.64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2018 r. poz.1945 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."). Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: w dniu [...] sierpnia 2016 r. [...] sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn.: " dokończenie budowy budynku hodowli jedwabnika wybudowanego na podstawie decyzji nr [...] z [....] czerwca 1984 r. wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowy- centrum szkoleniowo-rekreacyjne z częścią mieszkalną, położonej na działce 1050/2, 1050/3 w Ś., obręb S.. W charakterystyce inwestycji wskazano, że powierzchnia zabudowy ma wynosić 20,45 x 9,15 m, obecnie wynosi 20,10 x 8,75 ( planowane docieplenie budynku), wysokość budynku ma wynosić 16 m, w zatwierdzonej dokumentacji wynosiła 15, 7 m – 5 kondygnacji (piwnica, 3 kondygnacje użytkowe i nieużytkowy strych, w piwnicy możliwe miejsca garażowe ), dach 35 -60 ° ( istniejący), przewiduje się przeznaczenie piwnic na część garażowo – usługową, 2 lub 3 kondygnacje jako centrum szkoleniowo-rekreacyjne z pokojami hotelowymi oraz ewentualnie na 4 lub 5 kondygnacji przewiduje się mieszkania dla zarządcy właściciela budynku. W zagospodarowaniu przewiduje się wykonanie miejsc postojowych w ilości 8-12 sztuk, powierzchnia zielona wynosi min 30% powierzchni działki. Do wniosku dołączono decyzję z dnia [...] czerwca 1984 r. zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania działki o nr ewid. 1050/2, decyzję z dnia [...] kwietnia 1989 r. udzielającą F. C. pozwolenie na dalsze prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku specjalistycznego wychowalni jedwabników połączonego z funkcją mieszkalną, plan sytuacyjny działki specjalistycznej hodowli jedwabnika, wypis z rejestru gruntów, z którego woniało, że właścicielem działek 1050/2 i 1050/3 jest G. sp. z o.o. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Wójt Gminy po pozytywnym zaopiniowaniu projektu przez Starostę w zakresie ochrony gruntów rolnych, Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska pod kątem ochrony przyrody, Zarządem Dróg Powiatowych ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ( decyzja z dnia [...] maja 2017r., nr [...]) z uwagi na pominięcie w postępowaniu stron postępowania tj. J.C. właścicielki sąsiadujących z inwestycją działek 1050/4 i 1050/1 oraz T.B. współwłaściciela działki 1051. Wskazano przy tym, że w analizie linią przerywaną określono obszar poddany ustaleniom ( znacznie wykraczający poza granice terenu planowanego pod rozbudowę), których właścicieli nie dopuszczano do postępowania. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania organ I instancji zawiesił postępowanie celem ustalenia następców prawnych po zmarłym T. B., których ustalono na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt [...]– podjęcie postępowania postanowieniem z dnia 10 lipca 2018 r. Na podstawie aktu notarialnego z dnia 29 maja 2018 r. ustalono, że G. sp. z o.o. dokonała sprzedaży nieruchomości nr 1050/2 i 1050/3 na rzecz M. K. Decyzją z dnia[...] października 2018 r. nr [...]Wójt Gminy ponownie ustalił warunki zabudowy dla G. sp. z o.o. dla wnioskowanej inwestycji. Projekt decyzji ponownie został uzgodniony ze Starostą , Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, Zarządem Dróg Powiatowych , Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska oraz Zarządem Powiatu . Decyzja została doręczona dotychczasowym stronom postępowania, ustalonym następcą prawnym T.B. oraz M. K. W uzasadnieniu do decyzji organ I instancji wyjaśnił, że działki znajdujące się w sąsiedztwie inwestycji to działki zabudowane – zabudowa siedliskowa zagrodowa dostępna z tej samej drogi publicznej. Zabudowa wsi S. charakteryzuje się występowaniem w rozproszeniu wynikającym z konfiguracji naturalnej obszaru. Teren położony jest w granicach wielkoobszarowej formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 142) - w Obszarze Chronionego Krajobrazu, w granicach którego obowiązują zakazy i nakazy określone w Uchwale Nr [....] Sejmiku Województwa z dnia [...] czerwca 2014 r. (Dz. Urz. Woj. z 2014 r. r. poz. [...] ze zm.). Projektowane zamierzenie budowlane nie wpłynie negatywnie na cel ochrony obszaru określony w rozporządzeniu. Na terenie nie występują pozostałe formy ochrony przyrody wymienione w art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, w tym obszary Natura 2000. Przedsięwzięcie nie wymaga decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jego realizacji w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Teren inwestycji w działkach nr 1050/2 i 1050/3 o łącznej pow. 0,27 ha sklasyfikowany jest w ewidencji gruntów w pow. 0,20 ha jako grunty rolne pochodzenia mineralnego klasy III. (Rlllb) i w pow. 0,07 ha jako grunty rolne klasy IV. (RIVb). Teren położony jest w całej powierzchni na obszarze zwartej zabudowy w rozumieniu art. 4 pkt 29 i pkt 30 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Grunty rolne klasy III w terenie inwestycji zajmują łącznie zwartą powierzchnię mniejszą niż 0,5 ha (0,20 ha), leżą przy drodze publicznej w działce nr 1217 i sąsiadują z działkami budowlanymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dz. nr 1050/2,1014/12,1051). Grunty rolne klasy III. w terenie planowanej inwestycji nie wymagają uzyskania zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze w trybie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 11610 ze zm.), ponieważ spełniają łącznie wszystkie warunki art. 7 ust. 2a pkt 1 - 4 ustawy. Inwestycja spełnia zatem warunek art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren nie jest zagrożony ruchami masowymi ziemi i powodzią na terenie nie występują urządzenia wodne i melioracji szczegółowej oraz obiekty zabytkowe wpisane do rejestru zabytków lub do gminnej ewidencji zabytków, nie występują stanowiska archeologiczne, teren nie leży w obrębie strefy ochrony konserwatorskiej, na obszarze ochrony uzdrowiskowej i na obszarze górniczym. Stwierdzono, że warunki realizacji przedsięwzięcia zostały ustalone przy uwzględnieniu przepisów odrębnych oraz sposobu użytkowania i zagospodarowania terenów sąsiednich. Obszar analizy został wyznaczony identycznie, jak w przypadku poprzedniej decyzji organu I instancji. W miejscowym planie ogólnym gminy , który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym teren przedsięwzięcia nie był przeznaczony pod inwestycję celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja wydana została po uzgodnieniu z: - Starostą w zakresie ochrony gruntów rolnych - postanowienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018r., - Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, Wydział Terenowy II - stosownie do treści zapisu art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust. 1 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - Zarządem Dróg Powiatowych - postanowienie nr [...] z dnia 9 sierpnia 2018r., - RZGW w [...], Zarządem Zlewni - stosownie do treści zapisu art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Do decyzji został dołączony załącznik graficzny z naniesionym obszarem inwestycyjnym. Odwołanie od decyzji złożył F.C. działający w imieniu córki J.C., w imieniu własnym oraz jako prezes O.. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania F.C. działającego w imieniu córki J.C. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Zdaniem organu II instancji przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego oraz w nawiązaniu do funkcji zabudowy i aktualnego zagospodarowania występującego w obszarze wykazała, że planowane do realizacji przedsięwzięcie inwestycyjne spełnia wszystkie warunki zawarte w art 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p., projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami i sporządzony przez osobę, spełniającą warunek z art 5 pkt 5 u.p.z.p. Decyzja została doręczona F. C. działającemu w imieniu J.C., G. sp. z o.o., T. B., A. B., Zarządowi Dróg Powiatowych oraz Wójtowi Gminy . Skargę na decyzję złożył F.C. działający w imieniu Fundacji O. ( odpowiedź na wezwanie Sądu o wyjaśnienie w czyim imieniu została złożona skarga – akta sądowe – k. 38). W uzasadnieniu podniósł, że inwestycja, której zmiana użytkowania dotyczy została zrealizowana z funduszy Kościoła i w drodze podstępu została wywłaszczona, w związku z powyższym działając w imieniu stowarzyszenia zwraca się o przywrócenie własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani też podstawą prawną- art 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Z urzędu bada zgodność decyzji z przepisami prawa materialnego procesowego i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach ( pkt 2); stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach ( pkt 3). Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził naruszenie prawa procesowego mającego wpływ na wynik postępowania, a to art 138 § 1 K.p.a. poprzez nie rozpoznanie wszystkich wniesionych w sprawie odwołań. Jak wynika z akt sprawy odwołanie od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wniósł F.C. działający w imieniu własnym, córki J.C. oraz Fundacji O.. Tymczasem z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] wynika, że została wydana po rozpoznaniu odwołania F.C. działającego jako pełnomocnik J.C.. W aktach nie ma rozstrzygnięcia dotyczącego odwołania wniesionego przez F.C. działającego w imieniu Fundacji O. oraz działającego w imieniu własnym. Wynika z tego, że decyzja organu II instancji nie rozstrzyga wszystkich wniesionych w sprawie odwołań. Podstawową zasadą postępowania administracyjnego określoną w art 138 § 1 K.p.a. jest to, że wniesienie odwołania przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpoznania w jednym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania tylko jednej strony, to podjęcie w takiej sytuacji orzeczenia definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego" względnie innych dotychczas nierozpoznanych pism procesowych ( odwołań), pochodzących od innych stron postępowania. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące skutki prawne ( patrz wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1230/04, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 993/18, wyrok NSA II OSK 1198/09, II OSK 2146/11/, II OSK 2638/12, WSA w Szczecinie II SA/Sz 31/19, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl ). W sytuacji wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez wiele podmiotów, obowiązkiem tego organu jest ich łączne rozpoznanie w jednym terminie i wydanie jednej decyzji, w której organ powinien rozstrzygnąć o wszystkich odwołaniach. Organ odwoławczy może w jednej decyzji zawrzeć różne rozstrzygnięcia w stosunku do jednego lub kilku odwołujących się. Warunkiem zgodności z prawem takiej decyzji jest to, aby rozstrzygnięcia te nie pozostawały ze sobą w sprzeczności. Dopuszczalna jest zatem sytuacja, w której organ II instancji jedną decyzją umorzy postępowanie odwoławcze w stosunku do tych odwołujących się, którzy nie posiadają interesu prawnego, dającego im legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony oraz w wyniku rozpoznania odwołań pozostałych osób utrzyma decyzję organu I instancji w mocy, uznając, że jest ona zgodna z prawem. Nie oznacza to jednak, że odwołujący nie mogą kwestionować legalności decyzji umarzającej wobec nich postępowanie i powoływać okoliczności, które doprowadzą do przyznania im statusu strony postępowania, a co za tym idzie- czynnego uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym, w tym zgłaszania własnych zarzutów ( patrz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 31/19). W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpoznało odwołania F.C. działającego w imieniu własnym oraz Fundacji O., który wniósł skargę do tutejszego Sądu działając, jak zostało wyjaśnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym, w imieniu Fundacji. Kwestia ta staje się dodatkowo skomplikowana jeśli wziąć pod uwagę, że Fundacja O. nie była stroną postępowanie administracyjnego, nie została jej doręczona decyzja organu I instancji ani też zaskarżona aktualnie do Sądu decyzja organu II instancji, co stawia pytanie odnośnie interesu prawnego tego podmiotu we wniesieniu skargi do Sądu. Zdaniem Sądu nie rozstrzygnięcie przez organ I instancji odwołania podmiotu, niebędącego stroną postępowania administracyjnego, czyni wniesioną przez ten podmiot skargę dopuszczalną. Odrzucenie skargi na tym etapie pozbawiałoby pominięty przez organ odwoławczy podmiot jakiejkolwiek ochrony prawnej. Podmiot ten ma zaś prawo do uzyskania rozstrzygnięcia przez organ co do wniesionego przez niego odwołania, a następnie niezależnie od rozstrzygnięcia w tym zakresie – merytorycznego w przypadku uznania interesu prawnego bądź postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności takiego odwołania - art 134 K.p.a., skargi do sądu administracyjnego. W tej sytuacji należy upatrywać istnienie interesu prawnego do wniesienia skargi przez stronę skarżącą – art 50 § 1 P.p.s.a. Bezsprzecznie interes prawny we wniesieniu odwołania posiadali F.C.i J. C., będący właścicielami działek znajdujących się w obszarze analizowanym: 1050/4 i 1050/1 –J. C. i 1052 F. C.. Uchylenie decyzji z wyżej wskazanych powodów, przedwczesnym czyni kontrolę Sądu co do meritum decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art 145 §1 pkt 1 lit c P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art 200 i 205 § 1 P.p.s.a.