II SA/Rz 403/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant sekt. sąd. Aleksandra Baczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] wydana w przedmiocie odmowy zatwierdzenie projektu budowlanego. W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Organy rozpoznające sprawę ustaliły, że w dniu [...] września 2016 r. K. K. zwrócił się do Starosty z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr 2479/2 w C. Po jego rozpoznaniu Starosta decyzją z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, zgodnie z wnioskiem. W motywach decyzji wskazał, że wniosek o pozwolenie na budowę wraz z dokumentacją projektową czyni zadość wymogom określonym w przepisach prawa. Inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone art. 33 ust. 2 P.b., w szczególności złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr 2479/2 na cele budowlane, projekt budowlany został opracowany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, a projekt zagospodarowania działki spełnia wymagania ochrony środowiska i jest zgodny z ustaleniami decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] o warunkach zabudowy. Organ zaznaczył, że uwagi, wniesione przez W. Ż. (niebędącą stroną przedmiotowego postępowania), kwestionujące prawo K. K. do działki nr 2479/2, wobec złożonego przez inwestora pod odpowiedzialnością karą oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością przeznaczoną pod zabudowę, uznał za niezasadne i pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Odwołanie od ww. decyzji złożył Z. Ż., kwestionując prawo własności K. K. do działki nr 2479/2. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla K. K. obejmujące budynek gospodarczy na działce nr ewid. 2479/2 położonej w C. Wojewoda [...] powołując się na art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2, art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 P.b. podał, że Starosta [...] nie dopełnił w sposób należyty obowiązku nałożonego art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., tj. nie zbadał kompleksowo zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i w konsekwencji bezzasadnie uznał, iż przedłożony przez K. K. projekt budowlany jest zgodny z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r. ([...]) o warunkach zabudowy, utrzymaną w mocy decyzją SKO z [...] czerwca 2015 r. ([...]). Organ zaznaczył, że decyzją tą ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami infrastruktury technicznej i budowie budynku gospodarczego na działce nr 2479/2 oraz zjazdu indywidualnego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr 863, w punkcie 1 zawarto ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy - jako zagrodowa w gospodarstwie rolnym. Wojewoda podkreślił, że planowana przez K. K. inwestycja jest niezgodna z ustaleniami punktu 1 ww. decyzji dotyczącego rodzaju zabudowy jako zagrodowej w gospodarstwie rolnym. Funkcja inwestycji objętej pozwoleniem na budowę jest niezgodna z funkcją zabudowy określoną w decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organu, Starosta [...] nie przeanalizował czy planowana budowa w zakresie rodzaju zabudowy respektuje ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, mimo, iż projekt budowlany podlega pełnej weryfikacji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę pod względem zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Nie dokonując obligatoryjnych sprawdzeń przed wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, organ I instancji naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w przedmiocie zgodności projektu budowalnego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, co miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało podjęciem decyzji niezgodnej z przepisami. Reasumując Wojewoda stwierdził, że przedłożony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany narusza unormowania zawarte w art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., to zaś uniemożliwia jego zatwierdzenie i udzielnie pozwolenia na budowę zgodnie z żądaniem inwestora. Planowana budowa nie ma cech zabudowy zagrodowej, stąd zasadnym jest uchylenie w całości decyzji I instancyjnej i odmowa udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Odnośnie zarzutu kwestionującego prawo K. K. do działki nr 2479/2 Wojewoda zauważył, że do tej kwestii szczegółowo odniósł się w postanowieniu z [...] stycznia 2017 r. o odmowie zawieszenia postępowania. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. K. – reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. H. G., wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności: 1/ art. 33 ust. 1 P.b. poprzez przyjęcie, że wybrany przez wnioskodawcę obiekt budowlany objęty pozwoleniem na budowę nie może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem; 2/ art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez przyjęcie, że ustalenia projektu budowlanego są niezgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy; 3/ art. 35 ust. 4 P.b. poprzez bezpodstawną odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę mimo spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek; 4/ § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że funkcja zabudowy zagrodowej determinuje budowę budynku mieszkalnego przed budową budynku gospodarczego. Skarżący wskazał ponadto na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: 1/ art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, w tym m. in. nieuwzględnienie faktu zamieszkiwania wnioskodawcy na sąsiedniej nieruchomości; 2/ art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że nie kwestionował możliwości samodzielnego funkcjonowania zgodnie z przeznaczeniem planowanego budynku gospodarczego, gdyż możliwe jest etapowanie inwestycji w przypadkach dopuszczonych art. 33 ust. 1 P.b. Jednakże, w jego ocenie sam budynek gospodarczy może być elementem zabudowy zagrodowej, lecz samodzielnie jako taki zabudowy zagrodowej nie stanowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "P.p.s.a." sądy administracyjne badają, czy kwestionowany akt (tu decyzja) nie narusza prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością aktu z przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Przy czym, jak wynika z przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż nie naruszyła ona prawa i dlatego skarga, zgodnie z art. 151 P.p.s.a. podlegała oddaleniu. Przede wszystkim nie jest trafny zarzut skargi, jakoby organ orzekający w drugiej instancji naruszył przepisy o postępowaniu administracyjnym, tj. art. 7, art. 77 i art. 10 K.p.a., jak i przytoczona w niej argumentacja mająca wspierać tenże zarzut. Przypomnieć w związku z tym wypada, że naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo też błędnej wykładni tych przepisów. Treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jednoznacznie stanowi, że warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, iż stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji (postanowienia), a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (zob. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk "Postępowanie sądowo – administracyjne" – Wyd. Prawnicze LexisNexis, W – wa 2004, s. 305). Postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo w zakresie wskazanym w cyt. wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zebrany w sprawie niniejszej materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do uznania, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, ani też by nie były w toku postępowania respektowane zasady rzetelnej procedury zawarte w art. 7 K.p.a. (legalizmu, prawdy obiektywnej, wyważania interesu społecznego, prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli). Postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z zachowaniem wymogów określonych w art. 75 i nast. K.p.a., co pozwoliło organowi II instancji na ocenę zebranego materiału dowodowego zgodną z regułami art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i w konsekwencji na prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego. Chybione jest także stanowisko skarżącego o naruszeniu art. 10 K.p.a. Skarżący bowiem nie wykazał, że został pozbawiony możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień, ani też by uchybienie powyższemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć również należy, że organ odwoławczy w prowadzonym przez siebie postępowaniu nie zebrał dodatkowych dowodów (o możliwości zapoznania się z aktami sprawy pierwszej instancji, uzyskania wyjaśnień oraz składania wniosków i zastrzeżeń skarżący został powiadomiony). Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżącemu (inwestorowi) prawidłowo odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr 2479/2 w C. Według Wojewody planowana budowa w zakresie rodzaju zabudowy nie respektuje ustaleń decyzji z dnia [...] maja 2015 r. ([...]) Burmistrza Miasta i Gminy [...], a którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami infrastruktury technicznej i budowie budynku gospodarczego na działce nr 2479/2 w C. oraz zjazdu indywidualnego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr 863, zawierając w pkt 1 decyzji ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy – jako zagrodowa w gospodarstwie rolnym. W ocenie Sądu, pogląd organu odwoławczego zasługuje na akceptację. W szczególności bowiem organ ten słusznie uznał, że niespełnienie wymagań z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. uniemożliwia zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę. Nie jest kwestyjne, że do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę skarżący dołączył m.in. projekt budowlany budynku gospodarczego na działce nr 2479/2 w C. i wspomnianą wcześniej decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2015 r. Burmistrza Miasta i Gminy w[...].. Jak wynika z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ – czyli administracji architektoniczno – budowlanej – sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o których mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Sprawdzanie tej zgodności obejmuje więc projekt architektoniczno – budowlany i projekt zagospodarowania działki przeznaczonej pod inwestycję, nadto organ architektoniczno – budowlany związany jest ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, o czym stanowi przepis art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia wspomnianej już decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2015 r. ([...]) określają warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami infrastruktury technicznej oraz budowie budynku gospodarczego i budowie zjazdu indywidualnego, w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym. Tymczasem skarżący, składając opisaną decyzję o warunkach zabudowy, wnioskował o udzielenie pozwolenia na budowę obejmującego jedynie budowę budynku gospodarczego na działce nr 2479/2 w C.. W trafnej ocenie organu odwoławczego, projekt budowlany budynku gospodarczego (złożony wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę) nie zachowuje wymogu zgodności z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, co w istocie oznacza naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. Podkreślić jednocześnie należy, że uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obszernie i szczegółowo wyjaśniono – z odwołaniem się do postanowienie § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego – znaczenie pojęcia "zabudowa zagrodowa" i nie jest konieczne powielanie tych wyjaśnień, akceptowanych tu przez Sąd. Wnioski wyciągnięte zatem przez organ odwoławczy dawały mu podstawę do uznania, że planowana budowa budynku gospodarczego nie ma charakteru zabudowy zagrodowej, tym samym jest niezgodna z ustaleniami pkt 1 decyzji o warunkach zabudowy (przewidziany w nim rodzaj zabudowy to zagrodowa w gospodarstwie rolnym). Słusznie więc organ ten akcentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, za poglądami NSA (zob. wyrok z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 609/11), iż zespół obiektów budowlanych nie ma charakteru zabudowy zagrodowej, gdy jednym z jego elementów nie jest budynek mieszkalny. Zabudowa zagrodowa zapewnia realizację działalności rolniczej, jeżeli pozwolenie na budowę obejmie obok budynku mieszkalnego także budynki służące produkcji rolnej (tak słusznie wyrok z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II OSK 526/13). Wobec powyższego należało uznać, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skorzystanie przez organ odwoławczy z kompetencji przewidzianych w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a, tj. uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i rozstrzygnięcie sprawy co do meritum było prawidłowe i odpowiada prawu. Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a skarga została oddalona.