II SA/Rz 404/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant sekretarz sądowy Patryk Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi E. S. i J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących E. S. i J. Z. kwoty po 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] września 2018 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr 1311 położonej w miejscowości G. – dla inwestora E.S.. Decyzja zapadła w wyniku postępowania o następującym przebiegu: Postępowanie zostało wszczęte z wniosku E.S. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż i budynek gospodarczy. Burmistrza kolejnymi decyzjami ustalał warunki zabudowy, które w administracyjnym toku instancji uchylane były przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze . I tak: -decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...]uchylona decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], -decyzja z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]uchylona decyzją z dnia [...]września 2016 r., nr [...]. Prowadząc po raz kolejny sprawę Starosta skierował projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy do uzgodnienia: Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych, Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, Staroście, Powiatowemu Zarządowi Dróg. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...]Starosta uzgodnił projekt decyzji pod warunkiem zamieszczenia w decyzji następujących zapisów: 1. W związku z położeniem inwestycji na terenie osuwiska, dla projektowanego obiektu budowlanego należy ustalić, zgodnie z dyspozycją § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r., poz. 463) geotechniczne warunki posadowienia oraz wykonać dokumentacje geologiczno – inżynierską, opracowaną zgodnie z ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2017 r., poz. 2126) i dołączyć je do projektu budowlanego na podstawie art 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332). 2. Wyniki ww. badań będą stanowiły podstawę dopuszczenia lokalizacji obiektu budowlanego oraz określały ewentualne warunki jego realizacji, w tym konieczne do wykonania prace zabezpieczające. W związku z wniesieniem na powyższe postanowienie zażalenia przez E.S. Burmistrz postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, a po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...]o utrzymaniu w mocy uzgodnienia, postanowieniem z dnia 5 marca 2018 r. podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 391/18 uchylił postanowienia uzgodnieniowe. W uzasadnieniu wskazał, że organy całkowicie pominęły rodzaj planowanej inwestycji wynikający z projektu decyzji o warunkach zabudowy. Sąd wytknął, że postanowienia w swej treści dotyczą projektowanego obiektu budowlanego wskazują na konieczność pozwolenia na budowę, wprost wskazują na planowane roboty budowlane, mimo, że prawidłowo opisują zamierzenie inwestycyjne jako zmianę sposobu użytkowania. SKO w decyzji wprost wskazało, że przedmiotem jego zainteresowania jest możliwość zabudowy działki. W dniu [...] września 2018 r. Starosta wydał decyzje nr [...]ustalającą warunki zabudowy, w której zamieścił zapis odpowiadający treści postanowienia uzgodnieniowego dotyczącego terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Zaskarżoną do Sądu decyzją SKO utrzymało tą decyzję w mocy. Ostateczna decyzja SKO w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stała się przedmiotem skarg wniesionych przez E.S. oraz J.Z.. E. S. opisując przebieg dotychczasowego postępowania wskazała, że decyzje ustalające warunki zabudowy są niezgodne z wyrokiem WSA z dnia 12 września 2018 r., syn. akt II SA/Rz 391/18. Z kolei J. Zamorski w swojej skardze zakwestionował ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy toczy się postępowanie rozgraniczeniowe, które może mieć wpływ na realizację zamierzenia polegającego na zmianie użytkowania, w czym upatrywał naruszenie zarówno art 7, 77 jak i 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte zbadanie stanu faktycznego, pominięcie wyjaśnienia wszystkich okoliczności, w tym nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości, a także naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania do organów państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skargi zasadne. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy w przedmiocie "zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr 1311 położonej w miejscowości G. dla skarżącej. SKO przy rozpoznawaniu odwołania strony skarżącej, dopuściło się takich naruszeń zarówno prawa materialnego jak i procesowego, które uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji. Po pierwsze, należy stwierdzić, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest aktem, w którym organ określałby warunki realizacji przedsięwzięcia istniejącego w tym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Ten utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wniosek wypływa z analizy treści art. 59 u.p.z.p., a w szczególności ustępu 3 tej regulacji materialnoprawnej. W myśl tych postanowień: W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Ustawodawca wymaga, aby inwestor uzyskał decyzję o jakiej mowa przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, zaś przypadki samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu podlegają sankcjom administracyjnym przewidzianym w powołanym wyżej art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Zupełnie wyjątkowo dopuszcza się ewentualność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia już zrealizowanego, jeżeli w odniesieniu do tego zamierzenia toczy się postępowanie legalizacyjne przewidziane w przepisach ustawy – Prawo budowlane. Takie postępowanie, co oczywiste, może dotyczyć nie tylko budowy obiektu ale także nielegalnej w świetle ustawy – Prawo budowlane, zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego. Otóż na mocy art. 71a ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia w drodze postanowienia nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2, a więc m.in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ gminy nie może ustalić decyzją warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już faktycznie wykonanej a tym bardziej użytkowanej, jeżeli nie przewiduje tego przepis szczególny. W przypadku nielegalnej zmiany sposobu użytkowania terenu takim przepisem szczególnym jest art. 71a ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Jeżeli więc wnioskodawczyni ubiega się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w celu zmiany sposobu użytkowania obiektu, która już nastąpiła, to obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Ten sposób wykładni i stosowania przepisów u.p.z.p. należy odnosić do wszystkich rodzajów robót budowlanych skutkujących zmianą sposobu zagospodarowania terenu, a więc także takich, które powodują jedynie zmianę sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego. Bezspornie przedmiotowy budynek był przedmiotem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]. Decyzja ta stwierdzająca, że obiekt ten został wzniesiony legalnie, że nie jest samowola budowlaną, opisuje go jako garaż. Budynek ten ma konstrukcję stalową, obity jest blachą trapezową, posadowiony na fundamencie betonowym. Przykrycie budynku stanowi dach dwuspadowy, pokryty blachą. Wymiary zewnętrzne budynku wynoszą 7,54 m x 4,50 m. Budynek ten został zbudowany na podstawie zgłoszenia z dnia 21 sierpnia 2007 r. Przeznaczenie budynku wg treści zgłoszenia to budynek gospodarczy. W uzasadnieniu tejże decyzji stwierdzono ponadto, że "sprawa zmiany sposobu użytkowania w/w budynku (z budynku gospodarczego na garaż) prowadzona jest w odrębnym postępowaniu" (dowód – akta organu I instancji k. 14). Niespornie już 2009 r. przedmiotowy obiekt użytkowany był jako garaż. Na tę okoliczność wskazuje także pismo uczestnika postępowania P. M. z dnia 25 maja 2015 r. (k. 13 akt organu I instancji). Z pisma tego wynika, że nadzór budowlany kilka lat temu zakazał E.S. użytkowania garażu i od tej pory nie parkuje tam samochodu. Sąd na podstawie dostępnych mu akt nie jest w stanie ustalić czy w ogóle toczyło się jakieś postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku i jak się zakończyło. Nie jest pewne także jaki jest aktualnie sposób użytkowania, przeznaczenie przedmiotowego budynku. Należy podkreślić, że wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy z dnia 14 kwietnia 2015 r. dotyczył inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż i budynek gospodarczy. Z wcześniejszej korespondencji skarżącej E.S. z organem I instancji (od grudnia 2014 r.) wynika, iż jej celem było postawienie drewnianej ścianki w istniejącym blaszaku i wydzielenie osobnej części gospodarczej i garażowej. Nie jest jasne czy wniosek z 14 maja 2015 r. dotyczy inwestycji wymagającej jakichkolwiek robót budowlanych co należy wyjaśnić. SKO nie wyjaśniło czy toczyło się czy toczy nadal jakieś postępowanie w organach nadzoru budowlanego w trybie art. 71, 71a P.b. Nie jest jasne także czy wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy nie został złożony na żądania organów nadzoru budowlanego w trybie legalizacji zmiany sposobu użytkowania (postanowienie z art. 71a ust. 1 pkt 2P.b.). Wydanie takiego postanowienia umożliwiłoby prowadzenie postępowania o warunki zabudowy po dokonaniu już zmiany sposobu użytkowania budynku. Brak takiego postanowienia przy jednoczesnym ustaleniu, że przedmiotowy budynek użytkowany jest jako garaż i budynek gospodarczy skutkowałoby koniecznością umorzenia postępowania (por. słusznie wyrok WSA z dnia 2 sierpnia 2017r., sygn. akt II SA/Rz 408/17). W kontrolowanej sprawie ta ostatnia okoliczność w ogóle nie została z całą pewnością ustalona, mimo, iż cały spór między stronami sprowadzał się do określenia przeznaczenia istniejącego obiektu. Ponadto z decyzji organów procedujących w tej sprawie winna wynikać potrzeba jej wydania w oparciu o przesłanki z art. 59 u.p.z.p. czego w kontrolowanej decyzji zabrakło. Zastosowanie art. 59 u.p.z.p. w stanie faktycznym sprawy wadliwie ustalonym z obrazą art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 K.p.a. miało wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi J.Z. dotyczące nieuwzględnienia toczącego się postępowania rozgraniczeniowego w stosunku do dz. 1220/2 sa bezzasadne. Rację ma Kolegium stwierdzając w kontrolowanej decyzji, że nie rodzi ona praw do terenu, a wnioskodawca nie musi się legitymować tytułem prawnym do terenu inwestycji. Niezależnie od powyższego w wypadku, gdyby SKO ustaliło dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy aktualna staje się kwestia uchylenia przez tutejszy Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 391/18 postanowienia SKO z dnia[...] stycznia 2018 r. i postanowienia Starosty z dnia [...] grudnia 20178 r., nr [...]w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. SKO kontrolowaną decyzję wydało [...] stycznia 2019 r., kilka miesięcy po uchyleniu postanowienia o uzgodnieniu. SKO rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji nie ocenia tylko jej prawidłowości pod względem formalnym i materialnoprawnym, ale jako instancja merytoryczna rozpoznaje sprawę w jej całokształcie chybione jest stanowisko SKO procedującego już po wydaniu prawomocnego wyroku przez tutejszy Sąd w sprawie II SA/Rz 391/18 i wskazuje na zasadność treści uchylonych przez tenże Sąd postanowień Starosty i SKO. Z akt SKO jasno wynika, że już w grudniu 2018 r. dysponowało odpisem prawomocnego wyroku Sądu z dnia 12 września 2018 r., II SA/Rz 391/18, ale z niewiadomych przyczyn milczało na jego temat w treści uzasadnienia decyzji z dnia 25 stycznia 2019 r. Sąd oczywiście podziela przywołane przez SKO stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 4 października 2012 r., II OSK 1021/11, iż organ orzekający o warunkach zabudowy (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.) jest związany ostatecznym postanowieniem o odmowie uzgodnienia. Organ ten nie narusza prawa, nie zawieszając postępowania toczącego się na podstawie art. 60 ust. 1 u.p.z.p., do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na postanowienie o odmowie uzgodnienia, bowiem nie musi oczekiwać na prawomocność ostatecznego postanowienia uzgodnieniowego. Nie zmienia to jednak faktu, że na datę wydania decyzji przez SKO w dniu [...] stycznia 2019 r. postanowienie o uzgodnieniu przez Starostę z dnia [...] grudnia 2017 r. zostało prawomocnie wyeliminowane z obrotu prawnego. Oznacza to, że kontrolowana decyzja dotknięta jest wadliwością, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.