II SA/Rz 405/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Uniwersytetu [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Uniwersytetu [...] kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 405/11 U Z A S A D N I E N I E Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. K., M. N., D. B. oraz Uniwersytetu [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.g.n. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009r., nr [...] o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w R. przy ul. D. oznaczonej jako działka nr 1291 o pow. 35a 57m2 obr. [...] obj. Kw nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa, a będącej w dzierżawie Uniwersytetu [...]. Prezydent Miasta [...] ww. decyzją z dnia [...] listopada 2009r. orzekł: - w pkt I o zwrocie nieruchomości położonej w R., przy ul. D. oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 1291 o pow. 35a 57m2 w obr. [...], obj. Kw nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa i będącej w dzierżawie Uniwersytetu [...], na rzecz M. K. c. C. w 30/60 części, M. N. s. J. i J., w 29/60 części, D. B. c. J. w 1/60 części; - w pkt II o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania z uwzględnieniem zwiększenia wartości nieruchomości i rozliczeniem poniesionych na nieruchomości nakładów, ogółem w kwocie: 953 897,46 zł (słownie: dziewięćset pięćdziesiąt trzy tysiące osiemset dziewięćdziesiąt siedem złotych 46/100) na rzecz Skarbu Państwa. Z tej kwoty M. K. winna zwrócić: 476 948,73 zł , M. N. winien zwrócić: 461 050,44 zł, D. B. winna zwrócić: 15 898 – w pkt III o rozłożeniu na 10 rat spłaty zwaloryzowanego odszkodowania określonego w ten sposób, że pierwszą ratę należy wpłacić w terminie 3 miesięcy od daty wykonalności decyzji Prezydenta Miasta [...], a kolejne 9 rat winny być wpłacone wraz z należnym oprocentowaniem w terminie 1 roku licząc od daty wpłaty pierwszej raty; - w pkt IV określono, że wierzytelność Skarbu Państwa w kwocie 953 897,46 zł wraz z należnym oprocentowaniem będzie podlegać zabezpieczeniu. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego organ stwierdził, że zaistniały przesłanki do uznania, że wywłaszczona nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Materię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje art. 136 ust. 3 oraz art. 137 u.g.n. Natomiast w art. 216 u.g.n. ustawodawca ustalił stosowanie przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości między innymi w stosunku do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). W tym trybie została wywłaszczona omawiana nieruchomość. Zbędność ocenia się uwzględniając łącznie dwa kryteria: pierwszy to upływ czasu, drugi to nie rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (art. 137 ust. 1 u.g.n.). W rozpatrywanej sprawie celem nabycia nieruchomości aktami notarialnymi z dnia 6 lutego 1970 r. Rep. [...] i z dnia 18 grudnia 1970 r. Rep. [...], było urządzenie Muzeum [...]. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazał, że Muzeum [...] nie powstało, dlatego zaistniała przesłanka do zwrotu nieruchomości na rzecz osób uprawnionych. Mając na uwadze treść art. 140 ust. 1, 2 i 4 ustawy, zasięgnięto opinii rzeczoznawcy majątkowego Pani G. W., celem ustalenia aktualnej wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, dokonanie waloryzacji wypłaconego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wraz ze składnikami majątkowymi, a także określenie stopnia ewentualnego zwiększenia się wartość nieruchomości po wywłaszczeniu. Organ uwzględnił wniosek pełnomocników wnioskodawców i stosownie do treści art. 141 ust. 1 u.g.n. orzekł o rozłożeniu na raty zwracanego odszkodowania na okres nie dłuższy niż 10 lat. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła radca prawny S. K. działająca imieniem Uniwersytetu [...] i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu zarzucono wydanie decyzji z naruszeniem: - art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 oraz art. 26 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – gdyż decyzję wydał Prezydent Miasta [...], który podlega wyłączeniu z mocy prawa jako organ I instancji;- art. 10 § 1 i art. 81 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz prawa wypowiedzenia się, co do wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów i materiałów w szczególności uniemożliwienia wypowiedzenia się, co do stanowiska organu I instancji zawartego w piśmie z dnia 13.11.2009 r. odnośnie zgłoszonych przez odwołującego się zarzutów do operatu szacunkowego oraz do odpowiedzi biegłego z dnia 13.11.2009 na te zarzuty; - art. 157 ust. 1 u.g.n., art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 88 k.p.a. oraz § 44 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o wadliwy operat szacunkowy oraz poprzez niezwrócenie się przez organ I instancji do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 29.07.2009r. Ponadto w piśmie odwołującego się Uniwersytetu [...] z dnia 16.09.2010r. zarzucono, że zaskarżona decyzja w części dot. zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa narusza art. 141 ust. 2 u.g.n., gdyż organ orzekający zobowiązany jest do zabezpieczenia roszczeń podmiotu publicznoprawnego dlatego powinien orzec w decyzji o formie zabezpieczeń. Pismami z dnia 06.09.2010 r. adwokat M. M. i adwokat A. G. – pełnomocnicy wnioskodawców oświadczyli, że pismo z dnia 02.12.2009r. o sprostowanie oczywistej omyłki należy traktować jako odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...]. Odwołujący zakwestionowali zapis pkt. III zaskarżonej decyzji, gdyż można przyjąć, że wszystkie 9 rat należy zapłacić wraz z należnym oprocentowaniem w terminie 1 roku od daty wpłaty pierwszej raty. Wnieśli o zmianę pkt. III przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta [...]. Wymienioną na wstępie decyzją Wojewoda [...] uwzględnił zarzuty odwołania Uniwersytetu [...] i uchylił decyzję organu pierwszej instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a. zobowiązuje organy administracji państwowej do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji do umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi prowadzonego dowodu. Jeżeli organ administracji załącza nowe dokumenty powinien powiadomić o tym strony i ponownie umożliwić im wypowiedzenie się o zebranym w sprawie materiale dowodowym. Organ I instancji nie stworzył Uniwersytetowi [...] możliwości wypowiedzenia się do stanowiska organu I instancji zawartego w piśmie z dnia 13.11.2009 r. odnośnie zgłoszonych przez odwołującego się zarzutów do operatu szacunkowego oraz do odpowiedzi biegłego z dnia 13 listopada 2009 r. na wymienione zarzuty. Zaskarżoną decyzję wydano [...] listopada 2009 r., podczas gdy pismo Prezydenta Miasta [...] informujące o stanowisku organu odnośnie zarzutów zostało doręczone pełnomocnikowi Uniwersytetu [...] w dniu 19 listopada 2009r., a kserokopię ww. odpowiedzi biegłego doręczono pełnomocnikowi odwołującego w dniu 24 listopada 2009 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 oraz art. 26 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez Prezydenta Miasta [...], który podlega wyłączeniu, Wojewoda [...] wyjaśnił, że w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości - stosownie do art. 142 u.g.n. rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył - staroście. Jest on organem właściwym w tej sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu (Skarbu Państwa, gminy, powiatu czy województwa). Natomiast stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości (z wyjątkiem powiatu), podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Skoro w art. 142 ust. 2 ustawy ustawodawca nie wskazał konieczności wyłączenia organu w sprawie o zwrot nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, zarzut ten uznał za nietrafiony. W takiej sytuacji pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniach mają znaczenie drugorzędne. Uniwersytet [...] działający przez radcę prawnego S. K. w skardze do Sądu zaskarżył wymienioną na wstępie decyzję Wojewody [...] w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta [...] jako organowi pierwszej instancji. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 oraz art. 26 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 142 ust. 2 u.g.n. - poprzez błędne przyjęcie przez Wojewodę [...], że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu jedynie w sytuacji opisanej w art. 142 ust. 2 ustawy, co z kolei skutkowało przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta [...], który podlega wyłączeniu z mocy prawa od udziału i załatwienia niniejszej sprawy jako organ I instancji z uwagi na to, że jest przedstawicielem jednej ze stron omawianego postępowania, tj. Skarbu Państwa oraz pozostaje z ww. stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki. Mając na uwadze powyższe Uniwersytet [...] wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w zaskarżonej części oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący Uniwersytet [...] reprezentowany na rozprawie przez radcę prawnego D. S. – substytuta radcy prawnego S. K., podtrzymała stanowisko zawarte w skardze. Adwokat M. M. pełnomocnik uczestniczek M. K. i D. B. wniósł o oddalenie skargi. Zaznaczył, że postępowanie o zwrot nieruchomości trwa od wielu lat, gdyż skarżący Uniwersytet [...] stosuje technikę obstrukcji procesowej. Jako dziwne odbiera fakt, że skarżący Uniwersytet [...] będący dzierżawcą podnosi zarzuty w kwestii przyznanego odszkodowania dla Skarbu Państwa. Pełnomocniczka M. N. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżona decyzję Sąd doszedł do przekonania, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to stanowiło przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a. Na wstępie niniejszych rozważań Sąd stwierdza, że za nieuzasadnione uznał zarzuty dotyczące błędnego przyjęcia, że prezydent miasta na prawach powiatu pełniący równocześnie funkcję starosty podlega wyłączeniu jedynie w sytuacji opisanej w art. 142 ust. 2 u.g.n. Nie ma racji skarżący Uniwersytet, że orzekający w I instancji Prezydent Miasta [...] podlega wyłączeniu z mocy prawa z uwagi na to, że jest przedstawicielem jednej ze stron niniejszego postępowania. Zgodnie z art. 142 u.g.n. O zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji (ust. 1). W sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postęwpoania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego (ust.2). Natomiast z art. 4 pkt 9b1 u.g.n. wynika, że przez starostę należy również rozumieć prezydenta miasta na prawach powiatu. Z wyżej powołanych przepisów wynika, że ustawodawca prowadzenie spraw powierzył staroście, który jest organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez względu na to czyją własnością jest wnioskowana do zwrotu nieruchomość. W przypadku, gdyby nieruchomość objęta żądaniem zwrotu stanowiła własność gminy, to istotnie gminie została wyznaczona funkcja strony. Pogląd taki został wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003r. sygn. akt OPS1/03 (ONSA 2003/4/115) i Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Wnioskowana do zwrotu nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa i nie zachodzi sytuacja, w której Prezydentowi Miasta [...] została przypisana pozycja strony postępowania w sprawie o zwrot. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Konsekwencją obowiązywania dwuinstancyjnego postępowania jest okoliczność, że ustalenia faktyczne ma dokonywać zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy, gdyż o zachowaniu zasady dwuinstancyjnego postępowania nie decyduje fakt wydania dwóch rozstrzygnięć przez organy administracji publicznej różnych stopni w tej samej sprawie, ale jej dwukrotne rozpoznania w toku instancji. Zasady orzekania przez organ odwoławczy oraz katalog możliwych rozstrzygnięć zawiera art. 138 k.p.a. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że zasadą jest merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy, a wyjątek od merytorycznego rozstrzygania wprowadza ust. 2 tego przepisu w ściśle określonych przypadkach. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu uprawnienia do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji połączonego ze zwrotem sprawy temu organowi. Treść art. 138 § 2 k.p.a. należy odczytywać łącznie z art. 136 k.p.a., który wyznacza granice postępowania dowodowego dla organu odwoławczego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z przepisu art. 136 k.p.a. wynika zakaz przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości przez organ odwoławczy, gdyż stałoby to w opozycji do zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Zatem kasatoryjne orzekanie przez organ odwoławczy z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne tylko gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. We wszystkich innych przypadkach organ odwoławczy musi rozstrzygnąć o całokształcie sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy ustala stan faktyczny sprawy na podstawie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przez organ pierwszej instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji uległy zmianie oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają znaczenie prawne. Organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed pierwszą instancją. (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postęwpoania administracyjnego" Komentarz wyd. 6 Wydawnictwo C.H.BECK str. 558,559). Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzją powinna zawierać między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§3 art. 107 k.p.a.). Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie czyni zadość wymaganiom przewidzianym w k.p.a. odnośnie uzasadnienia przez organ swego rozstrzygnięcia. Skoro w podstawie prawnej powołano art. 138 § 2 k.p.a., należało przytoczyć jego treść zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Powołanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisów prawa będących podstawą do podjęcia określonego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy dałoby organowi możliwość zastanowienia się nad treścią rozstrzygnięcia i prawnymi możliwościami jego zastosowania w określonym stanie faktycznym. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji została podjęta przedwcześnie, gdyż stronę pozbawiono możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszenia żądań. Skarżącemu Uniwersytetowi [...] uniemożliwiono wypowiedzenie się, co do stanowiska organu pierwszej instancji zawartego w piśmie z dnia 13 listopada 2009r. zawierające stanowisko biegłego odnośnie zarzutów zgłoszonych przez Uniwersytet [...] do operatu szacunkowego. Organ pierwszej instancji wydał decyzję w dniu [...] listopada 2009r., natomiast pismo Prezydenta Miasta [...] ze stanowiskiem rzeczoznawcy odnośnie zarzutów zostało doręczone pełnomocnikowi Uniwersytetu [...] 19 listopada 2009r. a kserokopia pisma rzeczoznawcy z wyjaśnieniami na zarzuty skarżącego Uniwersytetu w dniu 24 listopada 2009r. Organ odwoławczy przyjął, że Prezydent Miasta [...] naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, o której mowa w art. 10 § 1 k.p.a. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jako przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ musi polegać na wykazaniu konsekwencji związanych z koniecznością powtórzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie określonym w art. 138 § 2 k.p.a. Na uwagę zasługuje pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zasada ogólna czynnego udziału strony w postępowaniu nie oznacza, że organ administracji publicznej ustalając wystąpienie faktu ograniczonego w czasie i w przestrzeni, ma bezwzględny obowiązek zapewnienia w nim udziału strony. Weryfikując decyzję administracyjną organ prowadzący postępowanie na drodze administracyjnej jak i sąd administracyjny obowiązany jest ocenić, w związku z przepisami prawa materialnego, czy naruszono prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu, a jeżeli tak, czy naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z 6.11.2007r. sygn. akt I OSK 1521/06; LEX nr 417767). Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z 16.10.2007r. sygn. akt I OSK 1192/06 LEX nr 427561). W rozpoznawanej sprawie organ ograniczył się do stwierdzenia naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, ale nie ocenił wpływu tego naruszenia na wynik postępowania, ani też nie dążył do naprawienia w postępowaniu odwoławczym zarzuconego przez stronę naruszenia. Zaznaczyć należy, że na etapie składania odwołania pełnomocnik skarżącego znał już stanowisko organu i odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego na zarzuty do operatu szacunkowego, ale nie skonkretyzował wpływu naruszenia na wynik sprawy. Organ odwoławczy jest zobowiązany i uprawniony do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. Gdy strona nie zakwestionowała samego zwrotu nieruchomości, a zarzuty dotyczyły operatu szacunkowego, to organ odwoławczy dysponował środkami procesowymi do wyeliminowania naruszenia zasady czynnego udziału strony, poprzez wezwanie strony do przedstawienia stanowiska w tym przedmiocie w wyznaczonym przez organ terminie, albo przeprowadzić rozprawę administracyjną z udziałem rzeczoznawcy majątkowego, na której strony miałyby możliwość bezpośredniego zadawania pytań biegłemu. Z przykładowo podanych możliwości dowodowych, które nie wykraczają poza ramy postępowania dowodowego właściwego dla organu odwoławczego Wojewoda [...] jednak nie skorzystał. Tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoliłoby organowi na zajęcie stanowiska, co do zasadności zarzutów skarżącego Uniwersytetu [...] odnośnie operatu szacunkowego w zakresie zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego oraz uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia z podaniem argumentacji faktycznej i prawnej. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 8 lipca 2010r. sygn. akt I OSK 170/10 LEX nr 672887). Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, a w szczególności art. 138 § 2 k.p.a., które to naruszenie miało charakter rażący (art. 145 § 2 p.p.s.a), dlatego Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Rażące naruszenie prawa zobowiązuje Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Sąd podkreśla, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się już ponad 10 lat, co też w tym przypadku stanowi element oceny zaistnienia rażącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. wobec zaniechania przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oraz pominięcie odwołań wniesionych przez M. K., M. N. i D. B., czyli podmioty na rzecz, których orzeczono zwrot nieruchomości. Uwzględnienie skargi uzasadnia opatrzenie wyroku klauzula ochrony tymczasowej (art. 152 p.p.s.a). Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] uwzględni uwagi zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz rozważy zasadność wydania decyzji reformatoryjnej o ile stwierdzi taka konieczność w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i rozpatrzenia wszystkich odwołań wniesionych przez strony postępowania.