II SA/Rz 415/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2025 r. nr SKO.415/251/2024 w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w R. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 415/25 UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium") z dnia 22 stycznia 2025 r. nr SKO.415/251/2024 wydana w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") i art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 – dalej: "u.p.z.p."). Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...], w związku z uchwaleniem Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, wobec otrzymania wypisu z aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. z którego wynika, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w R. (dalej: "skarżąca" lub "Spółdzielnia") zbyła udział wynoszący 8918/19385 we współwłasności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0321 ha obr. [...], obj. KW [...] oraz udział wynoszący [...] we współwłasności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0321 ha obr. [...], obj. KW [...]. W/w działka nr [...] objęta jest Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...], zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] września 2018 r. Przed wejściem w życie w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka objęta była Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] września 2001 r. (Dz. Urz. Wojew. Podkarp. z [...]). Zgodnie z jego postanowieniami ww. działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem 4ZP, który według rysunku planu przeznaczono pod zieleń parkową. W wyniku przeprowadzonego postępowania Prezydent decyzją z dnia 3 stycznia 2023 r. nr BGM.IV.41.22.2022.EK ustalił Spółdzielni jednorazową opłatę planistyczną, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z jej zbyciem, oznaczonej jako działka nr [...] obr. [....]., spowodowanego uchwaleniem Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [....] w wysokości 1 461 zł. Wskutek złożonego odwołania powyższa decyzja została uchylona na mocy decyzji SKO w Rzeszowie z dnia 14 czerwca 2023 r. nr SKO.415/40/2023 a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 7 maja 2024 r. nr BGM.IV.41.22.2022.EK ustalił od Spółdzielni jednorazową opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku ze zbyciem udziałów w prawie własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...], spowodowanego uchwaleniem Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] , w wysokości 433,50 zł. Dokonując oceny sporządzonego w sprawie nowego operatu szacunkowego organ wskazał, że został on wykonany zgodnie z przepisami prawa materialnego, a zawarte w nim wnioski są logiczne i wynikają ze stanu faktycznego nieruchomości. Przedłożony operat jest kompletny i nie zawiera wewnętrznych sprzeczności, a twierdzenia w nim zawarte poparte zostały rzetelną analizą rynku nieruchomości i należycie uzasadnione. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że "zbycie" nieruchomości w rozumieniu w/w przepisu znajduje zastosowanie do czynności ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego przez spółdzielnię mieszkaniową w wykonaniu umowy o budowę lokalu mieszkalnego zawartą pomiędzy członkiem spółdzielni a spółdzielnią. Wskazaną na wstępie decyzją z 22 stycznia 2025 r. SKO w Rzeszowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium po przeanalizowaniu materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów wskazało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie a decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującym prawem. Powołując się na przepisy u.p.z.p. a w szczególności art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 u.p.z.p. wyjaśniło, że zasadnie została ustalona jednorazowa opłata planistyczna. Doszło do zbycia udziałów w nieruchomości nr [...] a w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość tej nieruchomości wzrosła. Prawidłowość wszczęcia postępowania wynika z art. 37 ust. 6 u.p.z.p., który zobowiązuje organ do ustalenia opłaty niezwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego. SKO uznało także, że wysokość przedmiotowej opłaty została obliczona w sposób prawidłowy. Wskutek uchwalenia MPZP nr [...] wartość rynkowa działki nr [...] wzrosła o kwotę 1 445 zł, zbycie zaś dotyczyło udziału. Stawka procentowa została ustalona w wysokości 30%, zgodnie z uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...]. SKO nie zgodziło się z twierdzeniem Spółdzielni, że art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie ma zastosowania w sprawie. Zdaniem strony odwołującej ustanowienie odrębnej własności lokalu przez spółdzielnię mieszkaniową nie stanowi "zbycia" nieruchomości. Takie stanowisko organ uznał za błędne, ponieważ analiza aktu notarialnego wskazuje, że doszło do przeniesienia własności lokali wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej. Organ powołał się również na orzecznictwo NSA, które potwierdza, że termin "zbycie nieruchomości" obejmuje wszelkie czynności cywilnoprawne zmieniające właściciela nieruchomości, w tym również przeniesienie własności udziału w nieruchomości związanego z lokalem, o jakiej mowa w przedmiotowej sprawie. Odnośnie ważności operatu szacunkowego wyjaśniło, że przy ustalaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zbycia nieruchomości po uchwaleniu MPZP przepisy art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. nie mają zastosowania. Operat szacunkowy sporządzony w celu ustalenia opłaty planistycznej winien odnosić się do zdarzenia przeszłego, to jest do cen nieruchomości w dacie sprzedaży. Oznacza to, że kwestia aktualności operatu dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje bez znaczenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Spółdzielnia, zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i brak dokonania ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu przed organem odwoławczym, w tym brak odniesienia się do zarzutów skarżącej i ograniczenie się wyłącznie do oceny stanowiska organu I instancji oraz ogólnikowe stwierdzenie co do prawidłowości decyzji I instancji, pomimo że w ponownie wydanej decyzji Prezydent nie uwzględnił wytycznych organu odwoławczego z poprzedniej decyzji uchylającej decyzję organu I instancji; - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczną analizę materiału dowodowego, tj. zalegających w sprawie odpisów aktów notarialnych i wskutek tego nieustalenie, że Spółdzielnia ustanowiła odrębną własność lokalu w wykonaniu umowy o budowę lokalu zawartej z członkiem spółdzielni, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2024 r., poz. 558 ze zm. - dalej: "u.s.m."); - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczną analizę i ocenę materiału dowodowego a to zalegającego w aktach sprawy operatu szacunkowego, co doprowadziło organ do błędnego przyjęcia, że wartość nieruchomości wzrosła w sposób określony w treści decyzji, co rzekomo miało być następstwem uchwalenia planu miejscowego; - art. 7a § 1 k.p.a. tj. zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nakładającej na skarżącą opłatę planistyczną, w sytuacji gdy przedmiotem decyzji jest nałożenie na stronę obowiązku, a w sprawie istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej i jej zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym, a organy obu instancji nie rozpoznały ich na korzyść strony skarżącej, w sytuacji braku przesłanek wyłączających takie działanie, a to braku istnienia spornego interesu stron lub osób trzecich, na które wynik postępowania miałby bezpośredni wpływ; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nieodpowiadający wymogom o którym mowa w tym przepisie, a nadto nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy powinna ona podlegać uchyleniu, a postępowanie pierwszej instancji umorzeniu w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 11, art. 1 ust. 2 pkt 2, art. 18 ust. 2, art. 18 ust. 4 i art. 19 ust. 1 u.s.m., polegającej na błędnym przyjęciu, że "zbycie" nieruchomości o którym mowa w tym przepisie znajduje zastosowanie do czynności ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego przez spółdzielnię mieszkaniową w wykonaniu umowy o budowę lokalu mieszkalnego zawartą pomiędzy członkiem Spółdzielni a Spółdzielnią, w sytuacji gdy Spółdzielnia nie może osiągać korzyści kosztem swoich członków z tytułu ustanowienia praw do lokali, nie może uwzględnić wzrostu wartości nieruchomości w wysokości wkładu budowlanego, gdyż członek spółdzielni nie płaci ceny lokalu, jak w przypadku osób nabywających lokale i udziały w nieruchomości od innych podmiotów, lecz wnosi wkład budowlany odpowiadający wyłącznie kosztom budowy lokalu oraz kosztom zakupu gruntu przez Spółdzielnię, na którym zlokalizowany jest budynek, spółdzielnia zobowiązana jest do rozliczenia kosztów budowy i zwrotu członkom różnicy między wniesionym wkładem, a rzeczywistymi kosztami budowy, a ustanawiając odrębną własność dokonuje w istocie przekształcenia ekspektatywy odrębnej własności lokalu w prawo własności, a nie zbycia, co doprowadziło do błędnego zastosowania w niniejszej sprawie tego przepisu i wymierzenia przedmiotowej opłaty planistycznej w stosunku do spółdzielni. Mając na uwadze powyższe Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji organu I instancji w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] o ustaleniu Spółdzielni Mieszkaniowej [...] opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, związanej z jej zbyciem, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Będący materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast art. 37 ust. 3 u.p.z.p. stanowi, że roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Przepis ten stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 (art. 37 ust. 4 u.p.z.p.). Niespornym w sprawie jest, że działka nr [...] obr. [...] R.-P. objęta jest Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2018 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Podkarp. [...]). Zgodnie z jego postanowieniami działka jest położona na terenie oznaczonym MN1, który według rysunku planu przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Przed wejściem w życie tego planu działka objęta była Miejscowa Planem Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] uchwalonym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2001 r. Nr [...] (Dz.Urz. Woj. Pod. [...]). Zgodnie z jego postanowieniami działka znajdowała się w terenie oznaczonym symbolem 4ZP, który według rysunku przeznaczony był pod zieleń parkową. Bezsporne jest również to, że w dniu [...] października 2019 r. zostały zawarte umowy o budowę lokalu mieszkalnego. Następnie w dniu [...] grudnia 2021 r. została zawarta umowa ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i przeniesienia własności. Na jej podstawie skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] ustanowiła odrębną własność lokalu mieszkalnego nr [...] usytuowanego na parterze (1 kondygnacji) budynku nr [...] przy ul. [...] w [...], położonego na działce nr [...], z którym jest związany udział wynoszący 8918/19385 w nieruchomości wspólnej oraz odrębną własność lokalu mieszkalnego nr [...] usytuowanego na piętrze (2 kondygnacji) budynku nr [...] przy ul. [...] w [...], położonego na działce nr [...], z którym jest związany udział wynoszący 10467/19385 w nieruchomości wspólnej. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] na podstawie ww. umowy (Rep. A nr [...]) przeniosła własność lokali wraz ze związanym z tym lokalami udziałami w nieruchomości wspólnej na rzecz Nabywców a którzy są członkami Spółdzielni Mieszkaniowej. Nie budzi także wątpliwości, że umowa ta została zawarta w okresie 5 lat, które ustawodawca przewidział na dochodzenie roszczeń związanych z ustaleniem opłaty planistycznej. Sporną natomiast jest kwestia czy doszło do "zbycia nieruchomości" i czy opłata została ustalona prawidłowo. Odnosząc się do kwalifikacji prawnej ustalenia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i przeniesienia własności nieruchomości, orzekający Sąd zgadza się z rozstrzygającymi organami, że mamy tu do czynienia ze zbyciem o jakim mowa w art 36 ust. 4 u.p.z.p. Ustawodawca użył zwrotu "zbycie" w miejsce poprzednio używanego pojęcia sprzedaży, rozszerzając w ten sposób zakres stosowania tego przepisu do innych, poza sprzedażą, form zbycia. Oznaczało to niewątpliwie poszerzenie czynności prawnych objętych dyspozycją tego przepisu. Uchwałą z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. II OPS 3/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyłączył z tych czynności umowę darowizny. Sąd zwrócił uwagę na brak ustawowej definicji pojęcia zbycie w u.p.z.p. i jednocześnie wskazał, że nie można jej szukać w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zaznaczył, że choć u.g.n. definiuje to pojęcie w art. 4 pkt 3b, to art. 37 ust. 11 u.p.z.p. odsyła do przepisów u.g.n. "w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych". Pojęcie "zbycia" nie mieści się ani w zasadach określania wartości nieruchomości, ani też w zasadach określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych. Poszukując prawidłowej wykładni wskazał, że należy rozpocząć ją od rozważenia istoty i funkcji opłaty planistycznej. Jest ona, jak zaznaczył daniną publiczną, jaką właściciel lub użytkownik wieczysty jest zobowiązany uiścić z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zwolniony z niej jest tylko ten, kto w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu nie dokona zbycia nieruchomości. Dopiero bowiem zbycie uruchamia mechanizm wymierzania stosownej opłaty. Oznacza to, że opłata planistyczna, mimo iż związana z przysporzeniem majątkowym, które następuje z dniem uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, jest wymagalna dopiero wówczas, gdy to przysporzenie majątkowe staje się przedmiotem obrotu, a więc wówczas, gdy się ono materializuje. Na tle dokonanej wykładni pojęcia zbycia należy dokonać analizy treści umowy o ustanowienie odrębnej własności lokalu i przeniesienia własności. Niewątpliwie ustanowienie odrębnej własności lokalu i przeniesienie własności następuje w zamian za wniesienie wkładu budowlanego na podstawie wcześniej zawartej umowy o budowę tego lokalu. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.m., z osobą ubiegającą się o ustanowienie odrębnej własności lokalu spółdzielnia zawiera umowę o budowę lokalu. Umowa ta, zawarta w formie pisemnej pod rygorem nieważności, powinna zobowiązywać strony do zawarcia, po wybudowaniu lokalu, umowy o ustanowienie odrębnej własności tego lokalu, a ponadto powinna zawierać: 1) zobowiązanie osoby ubiegającej się o ustanowienie odrębnej własności lokalu do pokrywania kosztów zadania inwestycyjnego w części przypadającej na jej lokal przez wniesienie wkładu budowlanego określonego w umowie; 2) określenie zakresu rzeczowego robót realizowanego zadania inwestycyjnego, które będzie stanowić podstawę ustalenia wysokości kosztów budowy lokalu; 3) określenie zasad ustalania wysokości kosztów budowy lokalu; 4) określenie rodzaju, położenia i powierzchni lokalu oraz pomieszczeń do niego przynależnych; 5) inne postanowienia określone w statucie. Osoba, o której mowa w ust. 1, wnosi wkład budowlany według zasad określonych w statucie i w umowie, o której mowa w ust. 1, w wysokości odpowiadającej całości kosztów budowy przypadających na jej lokal. Jeżeli część wkładu budowlanego została sfinansowana z zaciągniętego przez spółdzielnię kredytu na sfinansowanie kosztów budowy danego lokalu, osoba ta jest obowiązana do spłaty tego kredytu wraz z odsetkami w części przypadającej na jej lokal (art. 18 ust. 2 u.s.m.). Rozliczenie kosztów budowy następuje w terminie 3 miesięcy od dnia oddania budynku do użytkowania. Po upływie tego terminu roszczenie spółdzielni o uzupełnienie wkładu budowlanego wygasa (art. 18 ust. 4 u.s.m.). Ponadto, stosownie do art. 19 ust 1 i ust 2 u.s.m., z chwilą zawarcia umowy, o której mowa w art. 18 ust. 1, powstaje ekspektatywa własności. Ekspektatywa własności jest zbywalna wraz z wkładem budowlanym albo jego wniesioną częścią, przechodzi na spadkobierców i podlega egzekucji. Nabycie ekspektatywy własności obejmuje również wniesiony wkład budowlany albo jego część. Spółdzielnia ustanawia na rzecz osoby, o której mowa w art. 18 ust. 1, albo nabywcy ekspektatywy własności odrębną własność lokalu, w terminie 2 miesięcy po jego wybudowaniu, a jeżeli na podstawie odrębnych przepisów jest wymagane pozwolenie na użytkowanie - w terminie 2 miesięcy od uzyskania takiego pozwolenia. Na żądanie członka spółdzielnia ustanawia takie prawo w chwili, gdy ze względu na stan realizacji inwestycji możliwe jest przestrzenne oznaczenie lokalu (art. 21 ust. 1 u.s.m.). Powyższe regulacje oznaczają, że umowa ustanowienia odrębnej własności lokalu, wbrew twierdzeniom Spółdzielni, że jest czynnością ekwiwalentną. Wkład budowlany pokrywa koszty budowy danego lokalu, co wynika z przepisów, zarówno obecnie obowiązujących (art. 4 ust. 3 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych) jak i przed 24 kwietnia 2001 r. (art. 213 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r.). Jak stwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 19 maja 1989 r. (sygn. akt III CZP 47/89, OSNCP 1990, nr 4-5, poz. 59) "wkład budowlany stanowi ekwiwalent uzyskanego od spółdzielni lokalu. O wysokości wkładu decyduje wyłącznie koszt budowy lokalu". Nie jest zatem trafne porównanie umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu do darowizny, w której przysporzenie następuje na rzecz obdarowanego pod tytułem darmym, bez ekwiwalentnego skutku dla zbywcy. Bez znaczenia pozostają przy tym uwagi zawarte w skardze, że stroną umowy jest Spółdzielnia, z powołaniem się na szczególne zasady jej funkcjonowania, w tym wynikający z art. 1 ust. 11 u.s.m. zakaz osiągania korzyści kosztem swoich członków. Działalność spółdzielni mieszkaniowej, dostosowana do jej specyficznych zadań, choć nieprowadzona w celu zarobkowym, lecz podporządkowana nadrzędnej zasadzie gospodarności, mieści się w pojęciu działalności gospodarczej (zob. wyrok SN z 8.11.2012 r., I CSK 199/12, LEX nr 1254613). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera wyłączeń podmiotowych w zakresie ustalania opłaty planistycznej, co oznacza, że wyłączną przesłanką ustalenia opłaty jest przesłanka przedmiotowa w postaci zbycia nieruchomości, której wartość na skutek uchwalenia MPZP, wzrosła. Również kwestia wzajemnych rozliczeń cywilnoprawnych z członkami Spółdzielni nie może mieć znaczenia w sprawie należności publicznoprawnej. Takie stanowisko wskazujące, że ustanowienie odrębnej własności lokalu mieszkalnego i przeniesienie własności nieruchomości stanowi "zbycie" w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., skutkujące powstaniem obowiązku ustalenia opłaty planistycznej, wyrażane jest konsekwentnie w orzecznictwie sądów administracyjnych a w szczególności przez WSA w Rzeszowie m. in. w wyrokach z dnia 21 maja 2025 r., sygn. II SA/Rz 94/25, z dnia 20 marca 2025 r., sygn. II SA/Rz 71/25, z dnia 8 kwietnia 2025 r., sygn. II SA/Rz 76/25. Należy również zwrócić uwagę na to, że takie stanowisko w kwestii "zbycia" zajął organ II instancji poprzednio rozpoznając sprawę w decyzji z 14 czerwca 2023 r. nr SKO.415/40/2023. Już w tej decyzji Kolegium prawidłowo stwierdziło, że Spółdzielnia Mieszkaniowa przenosząc na rzecz osób trzecich własność lokalu mieszkalnego wraz ze związanym z tym lokalem udziałem w nieruchomości wspólnej, dokonała zbycia nieruchomości gruntowej, o którym mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Również w tej decyzji Kolegium zaznaczyło, że podstawę do ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowi wykazanie, że wartość nieruchomości wzrosła na skutek przyjęcia nowych rozwiązań planistycznych. Wymagało to, co podkreślono, dokonania stosownych ustaleń. Niezbędne było wyjaśnienie sposobu w jaki biegły doszedł do zawartych w operacie wniosków. W związku z tym Kolegium nakazało w ponownie prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu dokonanie wyczerpującej oceny tego dowodu. Zdaniem Sądu wskazówki te, do chwili obecnej, nie zostały przez organ I instancji wykonane. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji stwierdził że: "opinia została wykonana zgodnie z przepisami prawa materialnego, zawarte w niej wnioski są logiczne i wynikają ze stanu faktycznego nieruchomości, operat jest kompletny i nie zawiera wewnętrznych niejasności a twierdzenia w nim zawarte poparte rzetelną analizą rynku nieruchomości i należycie uzasadnione". Wnioskom tym nie towarzyszyły jednak żadne ustalenia organu. Przypomnieć należy, że podstawę do ustalenia odszkodowania stanowi art. 37 u.p.z.p., który w ust. 12 odsyła do zasad określenia tej wartości na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Opinia rzeczoznawcy stanowi główne źródło dowodowe, ale nie ma przy tym charakteru wiążącego. Podlega ocenie właściwego organu administracyjnego i jakkolwiek organy administracji nie mogą wchodzić w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, to nie mogą też bezkrytycznie przyjmować poczynionych przez niego ustaleń. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy operat szacunkowy jest wiarygodny. Racje ma strona skarżąca, że organ I instancji nie uczynił zadość temu obowiązkowi, a SKO zaaprobowało takie stanowisko. Nie jest wystarczające stwierdzenie, że operat został wykonany prawidłowo. Nie wiadomo bowiem na jakiej podstawie organ doszedł do tych wniosków i czy w rzeczywistości operat został poddany takiej kontroli. Aktualne stały się poprzednie wnioski Kolegium, że organ I instancji nie zawarł w decyzji własnego stanowiska w sprawie, zawierającego ocenę opracowanych przez biegłego dowodów i wynikających z nich ustaleń, co zasadnym czyni zarzuty braku wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Użyte przez organ I instancji sformułowania są ogólnikowe i w żaden sposób nie pozwalają prześledzić ewentualnego procesu dochodzenia do tych wniosków. Zasadne więc okazały się zarzuty skargi, że nadal nie wyjaśniono czy wzrost wartość nieruchomości nastąpił z powodu uchwalenia miejscowego planu, czy też na skutek czynników obiektywnych takich jak: inflacja i ogólny wzrost cen gruntów. Nie ustosunkowano się do zarzutów dotyczących doboru transakcji przyjętych do porównania jeżeli chodzi o czas ich zawarcia, jak również w zakresie lokalizacji, konfiguracji i parametrów nieruchomości, będących przedmiotem transakcji porównawczych. Trafnie również podnosi strona skarżąca, że po wydaniu decyzji kasatoryjnej przez Kolegium, organ I instancji nie zwrócił się do autora operatu o wyjaśnienie wątpliwości, lecz wydał od razu decyzję, w której zawarł jedynie lakoniczne sformułowania oceniające operat. Zaakceptowanie takiego rozstrzygnięcia przez Kolegium pomimo wcześniej formułowanych wyraźnych wskazówek, których organ I instancji nie wykonał, powoduje naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 15 k.p.a. Zaaprobowanie tego oznaczałoby, że Sąd zobowiązany byłby w miejsce organów administracyjnych dokonać tej oceny, aby odnieść się do postawionych w skardze zarzutów, co jest niedopuszczalne z punktu widzenia kontroli administracyjnej (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 20 marca 2025r., II SA/Rz 71/25, dost. baza CBOSA). Nie jest rolą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium dokona tej oceny według przytoczonych wyżej wskazówek, w tym w razie potrzeby zasięgnie opinii uzupełniającej i ustosunkuje się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Z powyższych przyczyn Sąd uznał za zasadne uchylenie decyzji SKO w Rzeszowie z 22 stycznia 2025 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego, na które składa się uiszczony wpis od skargi, koszty zastępstwa procesowego przez fachowego pełnomocnika oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 200 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).