II SA/Rz 432/24

14 czerwca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 14 czerwca 2024 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu CG na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 29 lutego 2024 r. nr GK-II.7221.230.2023 w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków - oddala sprzeciw - Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "PWINGiK", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 29 lutego 2024 r. nr GK-II.7221.230.2023, wydana w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W piśmie z 31 października 2018 r. CG (dalej: "Skarżąca") wniosła do Starosty [...] (dalej: "Starosta" lub "Organ I instancji") zarzuty do danych ujawnionych w operacie opisowo – kartograficznym w zakresie powierzchni działki nr [...] i granicy pomiędzy działkami nr [...]. Decyzją z [...] listopada 2023 r. nr [...] Starosta [...]: 1. odrzucił zarzut dotyczący powierzchni działki nr [...]; 2. uwzględnił zarzut dotyczących danych granicy pomiędzy działkami [...] oraz dokonał aktualizacji bazy danych ewidencyjnych, zgodnie z operatem technicznym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, decyzją z 29 lutego 2024 r. nr GK-II.7221.230.2023 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy podał, że postępowanie prowadzone w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów do danych zawartych w operacie opisowo – kartograficznym ewidencji gruntów i budynków, dotyczące przebiegu granicy pomiędzy działkami, dotyczy interesu prawnego wszystkich podmiotów związanych z tymi działkami. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego Starosta ustalił, że SM, wpisana w ewidencji gruntów i budynków jako współwłaścicielka działki nr [...], nie żyje. PWINGiK zauważył, że Organ I instancji podjął działania mające na celu ustalenie następców prawnych ww. zmarłej i jako zarządcę masy spadkowej uznał MP, niemniej ustalenia te uznać należało za niewystarczające. Starosta nie uzyskał bowiem od MP informacji odnośnie potencjalnych spadkobierców, ani też nie zwrócił się do pozostałych osób wskazanych przez Wójta Gminy [...] w piśmie z 17 stycznia 2020 r., jako potencjalnych spadkobierców o złożenie stosownych oświadczeń lub nadesłanie dokumentów na okoliczność ustalenia następców pranych po zmarłej. Niezależnie od powyższego Organ odwoławczy podniósł, że Starosta w sposób nieuprawniony zastosował art. 30 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "K.p.a.", ponieważ nie ustalono, że postępowanie w sprawie dotyczy spadku nieobjętego. Ponadto Organ odwoławczy wskazał, że regulacja ta dotyczy sytuacji śmierci strony w toku postępowania administracyjnego, a nie ustalania przez organ kręgu stron we wstępnej fazie postępowania. Organ odwoławczy podniósł, że stwierdzone wyżej uchybienia stanowiły naruszenie art. 7 i art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "K.p.a." i uprawniały do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, CG wniosła o poddanie kontroli zaskarżonej decyzji PWINGiK. Zdaniem Skarżącej, Organ odwoławczy w sposób nieuprawniony zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Wskazane w decyzji motywy uchylenia decyzji Organu I instancji nie wyczerpują hipotezy określonej w ww. regulacją, uprawniającej do wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. W ocenie Skarżącej, Organ odwoławczy winien uwzględnić jej wniosek i ustalić przebieg spornej granicy zgodnie z decyzją z 1974 r. W odpowiedzi na sprzeciw PWINGiK wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw okazał się nieuzasadniony, przez co został przez Sąd oddalony w całości. Zaskarżona do WSA decyzja PWINGiK została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Dlatego na wstępie wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; zwana dalej w skrócie: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e P.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna Organu II instancji została oparta na art. 138 § 2 K.p.a., a w rezultacie czy Organ nie nadużył swych uprawnień, uchylając się od obowiązku rozpatrzenia sprawy pod kątem stawianych decyzji Organu I instancji zarzutów. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez Organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu. Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zaskarżoną do WSA decyzją PWINGiK powołując się na art. 138 § 2 K.p.a. postanowiło uchylić i przekazać do ponownego rozpoznania decyzję administracyjną Starosty Przemyskiego wydaną w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych ewidencyjnych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym przyjętym w wyniku prac modernizacyjnych ewidencji gruntów i budynków w zakresie powierzchni działki nr [...]. Organ odwoławczy w toku postępowania ustalił, że SM która była współwłaścicielką działki o nr [...], zmarła jeszcze przed wszczęciem postępowania. Podana wyżej działka styka się swą granicą z działką o nr [...], której dotyczą wniesione przez skarżącą zarzuty. Zgon SM miał miejsce dnia [...] marca 1990 r. zaś Starosta nie uzyskał informacji o danych dotyczących potencjalnych spadkobierców po w/w zmarłej. PWINGiK stwierdził więc, że konieczne jest zweryfikowanie czy po SM toczyło się albo jest w toku postępowanie spadkowe bądź czy został sporządzony akt poświadczenia dziedziczenia. Te informacje uznane zostały za niezbędne gdyż postępowanie nie może toczyć się bez udziału wszystkich stron postępowania. Ustalenie następców prawnych spadkobierców następuje zaś na podstawie dokumentów sądowych lub notariuszy. Organ w przytoczonej decyzji wskazał na treść art. 30 § 5 K.p.a. i stwierdził, że uznanie MP za osobę sprawującą zarząd majątkiem masy spadkowej w myśl tej regulacji K.p.a. nie jest prawidłowe, gdyż SM zmarła jeszcze przed wszczęciem postępowania przed Starostą, zatem nie zachodzi sytuacja spadku nieobjętego. Tak ujawnione przyczyny kasacji rozstrzygnięcia pierwszoinstacynego w pełni uzasadniały zastosowanie w sprawie kluczowej regulacji procesowej w postaci art. 138 § 2 K.p.a. Wyjaśnić tu przyjdzie, że w postępowaniu prowadzonym przez organy służb geodezyjno-kartograficznych interes prawny posiadają podmioty określone w art. 24 ust. 2a pkt 2 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.ik. Otóż norma ta samodzielnie zakreśla krąg podmiotów mających legitymację procesową do inicjowaniu i uczestniczenia w takim postępowania, nie odwołując się do pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Zakres podmiotowy takiego postępowania wyznaczony jest w sposób autonomiczny i w okolicznościach niniejszej sprawy - determinowanych śmiercią jednego z dotychczasowych współwłaścicieli działki o nr [...] - winien obejmować także spadkobierców osoby zmarłej jeszcze przed wszczęciem postępowania przed Starostą (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1011/19, LEX nr 3025675.). Wynika to przede wszystkim z faktu, że ewidencja gruntów i budynków jest zbiorem informacji, a w ramach postępowania o zmianę danych w ewidencji gruntów nie prowadzi się dodatkowego postępowania w przedmiocie ustalenia czy też rozstrzygnięcia o posiadaniu tytułów własności (zob. wyrok NSA z 25 października sygn. 2011 r., I OSK 1839/10, LEX nr 1096358.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwaliło się stanowisko, iż organy prowadzące ewidencje gruntów i budynków nie mogą poprzez czynności ewidencyjne rozstrzygać bez stosownych dokumentów stanowiących źródła uprawnień natury cywilnoprawnej o posiadaniu tytułu prawa własności do nieruchomości (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 maja 2023 r. o sygn. II SA/Rz 1427/23, CBOSA). PWINGiK trafnie zakwestionował działania Organu I instancji polegające na traktowaniu za stronę postępowania MP, jako zarządcy masy spadkowej w rozumieniu art. 30 § 5 K.p.a. Art. 30 § 5 k.p.a. daje osobom w nim wymienionym wyłącznie legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących spadków nie objętych. Z przepisu tego natomiast nie wynikają jakiekolwiek uprawnienia materialnoprawne tych osób. Zakres tych uprawnień regulowany jest przepisami prawa materialnego, na ogół przepisami prawa cywilnego (zob. wyrok NSA z dnia 6 I 1995 r. IV SA l922/93, ONSA 1996, z. 1, poz. 27). Przypomnieć tu należy, że w/w zmarła jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, bo dnia [...] marca 1990 r. Ma rację Organ pisząc, że spadek uważa się za nieobjęty, jeżeli żaden ze spadkobierców nie sprawuje nad nim faktycznej pieczy - przez posiadanie, zarząd, użytkowanie, przechowanie (por. orzeczenie SN z dnia 16 marca 1952 r., sygn. C 1006/52, OSN 1953, nr 3, poz. 75). Spadkiem nieobjętym nie jest spadek, co do którego nie nastąpiło prawomocne stwierdzenie nabycia spadku lecz taki gdy żaden ze spadkobierców nie wszedł w jego posiadanie. Dlatego MP nie może być traktowana jako zarządca spadku, bowiem jako jeden z ustawowych spadkobierców po w/w zamarłej, weszła już w posiadanie spadku. Potwierdza to protokół z dnia [...] marca 2020 r., z którego wynika oświadczenie MP o sprawowaniu zarządu spadkiem po zmarłej matce SM. Dlatego wydanie przez Starostę decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w administracji w postaci art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 2 i art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.ik., bowiem wydano decyzję bez dokładnego ustalenia kręgu stron postępowania i tym samym adresatów decyzji kształtującej interes prawny aktualnych współwłaścicieli działki o nr [...]. W tych okolicznościach nie sposób nie zgodzić się z organem odwoławczym, że postępowanie pierwszoinstancyjne obarczone było poważnymi wadliwościami procesowymi w zakresie dookreślania istotnych dla sprawy okoliczności natury faktycznej i prawnej. PWINGiK był w pełni uprawniony do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., gdyż całokształt przytoczonych okoliczności świadczy o tym, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w sposób uniemożliwiający merytoryczne zakończenie sprawy modernizacji danych ewidencyjnych. Zatem Sąd związany ustawowymi kryteriami oceny decyzji kasatoryjnej zobowiązany był oddalić sprzeciw bowiem Organ odwoławczy wykazał, jak i należycie uzasadnił, zaistnienie przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. Zarzuty wyrażone w sprzeciwie, a dotyczące wskazania przez Organy granicy pomiędzy działką o nr [...] i działką o nr [...] nie mogły mieć żadnego wpływu na wyrażoną przez Sąd ocenę. WSA związany jest bowiem z treścią artykułu 64e P.p.s.a., który stanowi że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie dostrzegł w czynnościach procesowych Organu II instancji, jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych (art. 151a § 1 P.p.s.a.), bowiem potwierdzone zostały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Wobec tego zaskarżona decyzja PWINGiK powinna pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w niej skutki. Z wyłożonych względów Sąd sprzeciw oddalił na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.