II SA/Rz 433/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący Sędzia SO (del.) Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu na czynności kontrolne - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. II SA/Rz 433/14 Uzasadnienie Przedmiotem skargi A. Sp. z o.o. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (zwany dalej PWIS) z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Zaskarżonym rozstrzygnięciem PWIS utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] o bezprzedmiotowości sprzeciwu wniesionego przez A. Sp. z o.o. na czynności kontrolne podjęte w dniu 31 października 2013 r. w sklepie "[...] w P. przy ul. S. [...]. Skarga została wniesiona w imieniu Spółki przez radcę prawnego. Do skargi dołączono pełnomocnictwo ogólne z dnia 12 marca 2013 r. udzielone przez M. W., a także aktualny odpis z KRS (stan na dzień 7 luty 2014 r.), z którego wynika, że prezesem zarządu i jedynym członkiem zarządu jest M. W. W odpowiedzi na skargę PWiS wniósł o jej oddalanie, względnie odrzucenie. Zwrócił uwagę, że zanany jest mu fakt odwołania M. W. z funkcji Prezesa Zarządu Spółki i powołanie na jego miejsce J. G. (uchwały Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników z dnia 13 marca 2013 r.). Natomiast J. G., jako członek zarządu skarżącej spółki A. – nie może reprezentować ważnie tej spółki, gdyż wcześniej został skazany w 2011 r. Nadto organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżone postanowienie nie kończy postępowania administracyjnego, jak i nie rozstrzyga istoty sprawy. Co istotne na to postanowienie wydane na podstawie art. 84 c ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm., dalej zwanej u.s.d.g.), nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sądowi z urzędu wiadome jest, że uchwałą nr [...] Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników Spółki z dnia 13 marca 2013 r. M. W. został odwołany z funkcji Prezesa Zarządu tej Spółki, a na jego miejsce uchwałą z dnia 13 marca 2013 r., nr [...] powołano J. G. na funkcję Prezesa Zarządu Spółki (k. 22, 23 akt administracyjnych). Sądowi z urzędu wiadome jest również, że J. G. jest osobą skazaną wyrokiem sądu i objętą zakazem sprawowania funkcji członka zarządu na mocy art. 18 § 2 ustawy z 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1030, zwanej dalej Ksh) przez czas określony w art. 18 § 3 Ksh (k. 47-50 akt administracyjnych). W związku z tym WSA pismem z 16 maja 2014 r. wezwał pełnomocnika Spółki do uzupełnienia braku skargi przez nadesłanie dokumentu, z którego wynikałoby, że A. Sp. z o.o. posiada prawidłowo obsadzony zarząd. Sąd zwrócił w uwagę, że aktualnie jak wynika z dołączonych do akt dokumentów jedynym członkiem zarządu spółki jest J. G., który nie może pełnić tej funkcji. Wezwanie należało wykonać w terminie 7 dni licząc od dnia jego doręczenia pod rygorem odrzucenia skargi. Zostało ono odebrane w dniu 21 maja 2014 r. i mimo upływu terminu 7-dniowego, pełnomocnik Spółki nie odpowiedział na wezwanie Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Osoby prawne dokonują czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. W takim przypadku przedstawiciel ustawowy lub organ albo osoby, o których mowa w art. 28 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu. Pełnomocnik zaś przy pierwszej czynności procesowej obowiązany jest dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa (zob. art. 34, 28 § 1, 29, 37 § 1, 46 § 3 P.p.s.a.). Z treści art. 28 § 1 P.p.s.a. wynika, że osoby prawne dokonują czynności przez organy. W przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością organem prowadzącym sprawy spółki i reprezentującym ją na zewnątrz jest zarząd (art. 201 § 1 Ksh). Z przepisów art. 18 § 1 i 2 cyt. ustawy wynika zaś, że członkiem zarządu może być tylko osoba fizyczna mająca pełną zdolność do czynności prawnych, z wyłączeniem jednak osoby, która została skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwa określone w przepisach rozdziałów XXXIII - XXXVII Kodeksu karnego oraz w art. 585, art. 587, art. 590 i w art. 591 ustawy. Wprawdzie Spółka ma należycie ustanowionego pełnomocnika, to jednak nie posiada ona zarządu w składzie, który umożliwiałby jej skuteczne podejmowanie czynności w postępowaniu sądowym. Z treści uchwał nadzwyczajnego zgromadzenia Spółki z 13 marca 2013 r. nr [...] i nr [...], w miejsce M. W. powołano J. G., który jest objęty zakazem pełnienia tej funkcji z mocy art. 18 § 2 Ksh. Zakaz ten dotyczy osób mających pełnić funkcje członka zarządu, rady nadzorczej, komisji rewizyjnej albo likwidatora spółki kapitałowej. Nie obejmuje jednak wspólników takiej spółki. W związku z tym Sąd uznał za skuteczne odwołanie z funkcji członka zarządu M. W. przez jedynego wspólnika Spółki, tj. J. G., a jednocześnie za bezskuteczne powołanie jego samego w to miejsce. W związku z tym Sąd wezwał o wykazanie, czy w dacie wniesienia skargi do Sądu skarżąca Spółka, posiadała prawidłowo obsadzony zarząd. Mimo upływu wyznaczonego przez Sąd terminu 7-dniowego skarżąca Spółka nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie. W związku z tym Sąd uznał, że w dacie wniesienia skargi skarżąca Spółka nie posiadała prawidłowo obsadzonego zarządu co, powoduje uznanie, że istnieje brak w składzie organu Spółki będącej stroną skarżącą, uniemożliwiający jej działanie. Sąd stwierdza, że każdy podmiot niebędący osobą fizyczną i mający zdolność sądową posiada jednocześnie zdolność procesową. Dopóki więc osoba prawna istnieje w obrocie prawnym, dopóty posiada zdolność sądową i zdolność procesową. Zdolności tych nie pozbawia osoby prawnej brak organów uprawnionych do działania w jej imieniu lub braki w składzie tych organów, które mogą jedynie uniemożliwić działanie takiego podmiotu w procesie. Wynika to już tylko z art. 38 k.c., w myśl którego osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i opartym na niej statucie. Zgodnie z wywodzoną z tego przepisu teorią organów, akceptowaną powszechnie w judykaturze i doktrynie, osoba prawna ma zdolność prawną i odpowiadającą jej na gruncie prawa procesowego zdolność sadową oraz pełną zdolność do czynności prawnych i będącą jej odzwierciedleniem procesowym zdolność procesową, a czynności prawne i procesowe dokonywane przez występujące w roli organu (organów) tego podmiotu osoby fizyczne są działaniami samej osoby prawnej. Jeżeli osoba ta nie posiada organu powołanego do jej reprezentowania, to pomimo posiadania zdolności sądowej i procesowej nie może ujawnić swojej woli i podejmować czynności prawnych lub procesowych, nawet jeżeli posiada należycie umocowanego pełnomocnika ustanowionego przed utratą organu powołanego do jej reprezentowania (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. I CSK 224/06, LEX nr 276251 i orzeczenia tam powołane) (tak SN w postanowieniu z 2 czerwca 2010 r., sygn. II PZ 15/10). Pomimo, że pełnomocnik jest w niniejszym postępowaniu należycie umocowany, gdyż udzielone mu 12 marca 2013 r. pełnomocnictwo nie wygasło, to jednak postępowanie sądowe nie może się toczyć, ponieważ w składzie zarządu Spółki będącej stroną skarżącą zachodzą ww. braki uniemożliwiające jej działanie. W związku z tym skarga A. Sp. z o.o. - jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że przedmiotowa skarga na postanowienie orzekające o bezprzedmiotowości sprzeciwu wniesionego na czynności kontrolne - nie podlega kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie dotyczy decyzji, postanowienia, aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a także pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanej w indywidualnych sprawach. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. Wyjaśnienie wymaga, że stosownie do treści art. 84c ust. 1 u.s.d.g. przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d. Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych (art. 84c ust. 9 u.s.d.g.). Na postanowienie, o którym mowa w ust. 9, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia (art. 84c ust. 10). Jednocześnie w art. 84c ust. 16 u.s.d.g. w zakresie nieuregulowanym, ustawodawca zawarł odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10 art. 84c u.s.d.g. Odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje jednak podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego. Nie można bowiem tylko z przyznania prawa zażalenia od postanowienia wyprowadzić dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym (por. postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z 24 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Bd 205/13). Kwestie dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na postanowienie o rozpatrzeniu sprzeciwu, zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r. w sprawie sygn. II GPS 3/13. Zgodnie z tą uchwałą na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie uchwała ta dotyczy rozstrzygnięcia określonego jako odmowa rozpatrzenia sprzeciwu, ale w rzeczywistości ma znaczenie szersze, bowiem dotyczy wszelkich rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu kontrolnym odnoszących się do sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. Takie rozumienie uchwały wynika z oparcia jej na stwierdzeniu, że postępowanie, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g. nie jest postępowaniem administracyjnym, ponieważ rozdział 5 u.s.d.g. zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 – 4 k.p.a. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w rozdziale 5 regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1 - 4 k.p.a. (por. postanowienie WSA w Lublinie z 13 marca 2014 r., sygn. III SA/Lu 771/13). Przedmiotowa sprawa dotycząca sprzeciwu złożonego na czynności kontrolne nie jest sprawą administracyjną, dlatego nie może stanowić przedmiotu zaskarżenia do sądu administracyjnego. Ponieważ sprawa ze skargi A. Sp. z o.o. nie mieści się we właściwości sądu administracyjnego, jako niedopuszczalna podlega dodatkowo odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.