II SA/Bd 205/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013r. sprawy ze skargi Spółki A Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2012r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie sprzeciwu do czynności kontrolnych postanawia odrzucić skargę. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. na podstawie art. 84c ust. 9 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), dalej u.s.d.g., i art. 123 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) postanowił o prowadzeniu dalszych czynności kontrolnych w sklepie "[...]" w B. prowadzonym przez L. sp. z o.o. w P., które obecnie polegają na badaniu składu chemicznego oferowanych do sprzedaży produktów wymienionych w protokole z dnia [...].10.2012 r. Na skutek zażalenia wniesionego przez L. sp. z o.o. w P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie I instancji jako bezprzedmiotowe z uwagi na to, że rozpatrywanie sprzeciwu przez organ I instancji po zakończeniu działań kontrolnych było właśnie bezprzedmiotowe. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła L. sp. z o.o. w P. wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] października 2012 r. (skarżąca określiła zaskarżone akty jako decyzje, co należy traktować jako oczywistą omyłkę, ponieważ organy we wskazanych przez skarżącą datach i numerach spraw wydały jedynie postanowienia). Skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonym rozstrzygnięciom skarżąca zarzuciła: a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, umorzenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu, naruszających prawa strony oraz przepisy o swobodzie działalności gospodarczej oraz brak właściwego uzasadnienia faktycznego postanowienia, w szczególności poprzez pominięcie okoliczności podnoszonych w treści sprzeciwu i odwołania, w tym zarzutu odnoszącego się do rozpoznania sprzeciwu po upływie wymaganego ustawą terminu; b. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie mimo, iż postępowanie wszczęte w wyniku złożenia sprzeciwu nie było bezprzedmiotowe; c. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 84c ust. 9 i ust. 12 u.s.d.g. poprzez rozpatrzenie sprzeciwu po upływie terminu 3 dni na jego rozpatrzenie, podczas gdy po upływie tego terminu z mocy prawa winien zajść skutek równoznaczny z wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 84c ust. 9 pkt. 1 cyt. ustawy; d. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 84c ust. 5 u.s.d.g. poprzez jego niezastosowanie i celowe niewstrzymanie czynności kontrolnych po wniesieniu zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu i następnie formalne zakończenie kontroli (mimo wniesionego sprzeciwu i mimo dalszej kontroli produktów na pobranych próbkach), czym następnie organ uzasadniał umorzenie postępowania z powodu zakończenia kontroli; e. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 84c ust. 9 u.s.d.g. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania - zamiast merytorycznego rozpoznania sprzeciwu z jednoczesnym odstąpieniem od wydania odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie czynności kontrolnych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z powodu jej niedopuszczalności. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2012/270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkiego sądu administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 cyt. ustawy kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie rozważenia wymagało, czy w świetle art. 3 § 2, a w szczególności pkt 2 lub 4 p.p.s.a. postanowienie wydane w procedurze kontrolnej podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W tym zakresie Sąd podzielił poglądy wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1030/10 (LEX nr 741496) oraz postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 171/13. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej reguluje w Rozdziale 5 kontrolę działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Przepis art. 77 ust. 1 u.s.d.g. reguluje zakres przedmiotowy kontroli stanowiąc o kontroli działalności gospodarczej. Zakres tej kontroli wynika z regulacji ustaw szczególnych normujących działalność gospodarczą, np. przestrzeganiu w działalności gospodarczej przepisów dotyczących ochrony środowiska, czasu pracy kierowców, bezpieczeństwa żywności, itd. Postępowanie kontrolne prowadzone przez Państwową Inspekcję Sanitarną ma swój odrębny przedmiot. Przedmiotem kontroli w trybie procedury kontrolnej jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą do autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki. Według art. 104 § 1 k.p.a., decyzja jest formą załatwienia sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają możliwość rozstrzygnięcia w formie postanowienia, w zakresie współdziałania w procesie wydania decyzji (art. 106 § 5 w zw. z art. 106 § 1 k.p.a.). Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków. Stosownie do treści art. 84c ust. 1 u.s.d.g. przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d. Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych (art. 84c ust. 9 u.s.d.g.). Na postanowienie, o którym mowa w ust. 9, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia. (art. 84c ust. 10). Jednocześnie w art. 84c ust. 16 u.s.d.g. w zakresie nieuregulowanym, ustawodawca zawarł odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10 art. 84c u.s.d.g. Odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje jednak podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego. Nie można bowiem tylko z przyznania prawa zażalenia od postanowienia wyprowadzić dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym. Art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. stanowi expressis verbis o zaskarżalności postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i umorzeniu postępowania I instancji nie kończy postępowania, nie rozstrzyga również sprawy co do jej istoty. Nie jest to również akt lub czynność z zakresu administracji publicznej bowiem, jak już wyżej zaznaczono, nie kształtuje bezpośrednio uprawnień i obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Na takie postanowienie nie służy zatem skarga do sądu administracyjnego. Sam bowiem fakt przyznania przez ustawodawcę możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego w wyniku wniesienia przez przedsiębiorcę sprzeciwu nie stanowi o charakterze sprawy i nie daje podstaw do uznania, że postanowienie to jest aktem z zakresu administracji publicznej (por. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.12.2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10, z dnia 12.09.2012 r., sygn. akt II GSK 695/12, z dnia 12.12.2012 r., sygn. akt II OSK 2911/12, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 31.05.2012 r., sygn. akt II SA/Op 112/12, postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26.09.2012 r., sygn. akt IV SA/Po 560/12 oraz z dnia 20.12.2012 r., sygn. akt IV SA/Po 932/12). Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2 p.p.s.a., przewiduje art. 3 § 3 tejże ustawy. Jednakże przekazanie do właściwości sądów administracyjnych danej kategorii spraw wymaga zamieszczenia takiej regulacji w ustawie szczególnej. Ani ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, ani ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych w zakresie kontroli legalności środków stosowanych przez organy inspekcji sanitarnej w toku postępowania kontrolnego, a jak już wyżej zaznaczono, samo odesłanie do stosowania w sprawach nieuregulowanych przepisów k.p.a. nie daje do tego podstawy. Postanowienia wydane w postępowaniu kontrolnym z uwagi na odrębny przedmiot od przedmiotu postępowania administracyjnego nie podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Na postanowienia zapadłe w niniejszej sprawie skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.