II SA/Bd 171/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2013 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w P. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie sprzeciwu do czynności kontrolnych postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz skarżącej S. z siedzibą w P. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem wpisu sądowego. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G., na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.) oraz art. 84c ust. 16 i art. 84d w związku z art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie sprzeciwu z dnia [...]września 2012r. do wszczętych w tym dniu czynności kontrolnych w sklepie "[...]" w G. przy ul. C prowadzonego przez Spółkę A., z/s w P.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu [...] września 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. w obecności funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji w G. przeprowadził kontrolę sanitarną w sklepie "[...]" mieszczącym się przy ul. C w G. należącym do firmy: Spółka A. w związku z podejrzeniem wprowadzania do obrotu niedozwolonych substancji. Kontrola została przeprowadzona bez zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, co znajdowało uzasadnienie także w treści art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a informacja o zastosowaniu tego przepisu została zamieszczona w protokole kontroli. W dniu [...] września 2012 r. do organu kontrolującego wpłynął sprzeciw w trybie art. 84 c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej Spółka A w P., działającej przez pełnomocnika radcę prawnego. Organ uznał złożony sprzeciw jako niedopuszczalny wskazując przy tym, że przedmiotowa kontrola została zakończona przed jego wpływem do organu kontrolującego. Organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2010 r. VI SA/WA 2018/09. W zażaleniu od powyższego postanowienia podmiot kontrolowany – Spółka A w P. wniosła o jego zmianę i odstąpienie od czynności kontrolnych, powołując się na naruszenie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej tj.: art. 84c ust. 6, ust. 9, ust. 12 oraz art. 79 ust. 2 pkt 2. W uzasadnieniu podniesiono, że postanowienie narusza przepisy ww. ustawy poprzez niewydanie w terminie 3 dni od wniesienia sprzeciwu odpowiedniego postanowienia. Organ błędnie wydał postanowienie o umorzeniu postępowania zamiast odstąpić od przeprowadzania czynności kontrolnych. Ponadto PPIS w G., pomimo wniesionego zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu, nie wstrzymał czynności kontrolnych do czasu rozpoznania sprzeciwu oraz pomimo braku istnienia podstawy prawnej i faktycznej zastosował art. 79 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy dotyczący przypadków braku zawiadamiania strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ uznał zarzuty zażalenia za bezzasadne. W jego ocenie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. przedmiotową kontrolę przeprowadził w sposób właściwy i zgodny z obowiązującymi przepisami. Niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia zapisów art. 84 c ust.9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Sprzeciw został prawidłowo wniesiony przez stronę w dniu [...] września 2012r. natomiast czynności kontrolne przeprowadzone zostały przez organ I instancji w dniu [...] września 2012r. od godz. 12.30 do 14.45. Zatem nie było możliwości rozpatrzenia złożonego sprzeciwu. Organ I instancji pismem z dnia [...] września 2012r. (wysłanym do strony 2 dni po wniesieniu sprzeciwu) poinformował podmiot kontrolowany, że kontrola została przeprowadzona z zastosowaniem art. 79 ust.2 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, co czyni złożenie sprzeciwu niedopuszczalnym zgodnie z art. 84 d ww. ustawy. Zdaniem organu odwoławczego wniesienie sprzeciwu w przedmiotowej sprawie nie było dopuszczalne. Stosownie do zapisu art. 84 d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wniesienie sprzeciwu nie ma zastosowania w sytuacji, gdy organ przeprowadzający kontrolę powoła się m.in. na przepisy art.79 ust. 2 pkt 2. Zgodnie z treścią przywołanego pkt 2 "zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się w przypadku gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia" oraz stosownie do zapisów ww. art. 79 ust.2 pkt 5, gdy przeprowadzenie kontroli uzasadnione jest zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. W ocenie organu II instancji powołanie powyższych przepisów w przedmiotowej sprawie było zasadne z uwagi na uzyskanie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. informacji na temat wprowadzania do obrotu przez podmiot "narkotyków tzw. dopalaczy". Przeprowadzone badania laboratoryjne zabezpieczonych próbek potwierdziły obecność w części próbek substancji kontrolowanych przez ustawę o przeciwdziałaniu narkomanii oraz analogów strukturalnych substancji wymienionych w załącznikach do ww. ustawy. Z danych Europejskiego Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii powyższe substancje wykazują działanie psychoaktywne i są środkami zastępczymi. Zatem działania podjęte przez organ I instancji były konieczne bowiem potwierdzone zostało realne zagrożenie zdrowia i życia ludzi. Potwierdziło się popełnienie wykroczenia i uzasadnione było odstąpienie organu I instancji od uznania sprzeciwu. Zgodnie z art. 44 b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakazane jest wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu środków zastępczych. W opinii organu II instancji nie został także naruszony zapis art. 84c ust.6 ww. ustawy. Strona wniosła sprzeciw po przeprowadzeniu czynności kontrolnych przez organ I instancji. Wcześniej dostarczona przez stronę dokumentacja (zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu z dnia [...] września 2012r.) została podpisana przez pracownika, który nie posiadał dokumentu uprawniającego do występowania w imieniu kontrolowanego. Dokument pełnomocnictwa dla pracownika do złożenia na piśmie w imieniu spółki zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu został przesłany przez stronę do organu I instancji pismem z dnia [...] września 2012 r. (data wpływu [...]września 2012 r.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Spółka A w P., reprezentowania przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] grudnia 2012r. oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji zarzucając im naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, umorzenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu, naruszających prawa strony oraz przepisy o swobodzie działalności gospodarczej oraz brak właściwego uzasadnienia faktycznego postanowienia, w szczególności poprzez pominięcie okoliczności podnoszonych w treści sprzeciwu i odwołania, w tym zarzutu odnoszącego się do rozpoznania sprzeciwu po upływie wymaganego ustawą terminu oraz art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie mimo, iż postępowanie wszczęte w wyniku złożenia sprzeciwu nie było bezprzedmiotowe; 2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci: - art. 84 c ust. 9 i ust. 12 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez rozpatrzenie sprzeciwu po upływie terminu 3 dni na jego rozpatrzenie, podczas gdy po upływie tego terminu z mocy prawa powinien zajść skutek równoznaczny z wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 84c ust. 9 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej; - art. 84 c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i celowe niewstrzymanie czynności kontrolnych po wniesieniu zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu i następnie formalne zakończenie kontroli (mimo wniesionego sprzeciwu i mimo dalszej kontroli produktów na pobranych próbkach), czym następnie organ uzasadnił umorzenie postępowania z powodu zakończenia kontroli; - art. 84c ust. 9 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania - zamiast merytorycznego rozpoznania sprzeciwu z jednoczesnym odstąpieniem od wydania odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie czynności kontrolnych. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z powodu jej niedopuszczalności. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2012/270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkiego sądu administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270) – zwanej dalej "P.p.s.a.". Zgodnie z art. 3 ustawy kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie rozważenia wymagało, czy w świetle art. 3 § 2, a w szczególności pkt 2 lub 4 P.p.s.a. postanowienie wydane w procedurze kontrolnej podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W tym zakresie Sąd podzielił poglądy wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1030/10 (LEX nr 741496). Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm., zwana dalej - u.s.d.g.), reguluje w Rozdziale 5 kontrolę działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Przepis art. 77 ust. 1 u.s.d.g. reguluje zakres przedmiotowy kontroli stanowiąc o kontroli działalności gospodarczej. Zakres tej kontroli wynika z regulacji ustaw szczególnych normujących działalność gospodarczą, np. przestrzeganiu w działalności gospodarczej przepisów dotyczących ochrony środowiska, czasu pracy kierowców, bezpieczeństwa żywności, itd. Postępowanie kontrolne prowadzone przez Państwową Inspekcję Sanitarną ma swój odrębny przedmiot. Przedmiotem kontroli w trybie procedury kontrolnej jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą do autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki. Według art. 104 § 1 K.p.a., decyzja jest formą załatwienia sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają możliwość rozstrzygnięcia w formie postanowienia, w zakresie współdziałania w procesie wydania decyzji (art. 106 § 5 w związku z art. 106 § 1 K.p.a.). Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków. Stosownie do treści art. 84c ust. 1 u.s.d.g. przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d. Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych (art. 84c ust. 9 u.s.d.g.). Na postanowienie, o którym mowa w ust. 9, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia. (art. 84c ust. 10). Jednocześnie w art. 84c ust. 16 u.s.d.g. w zakresie nieuregulowanym, ustawodawca zawarł odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10 art. 84c u.s.d.g. Odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje jednak podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego. Nie można bowiem tylko z przyznania prawa zażalenia od postanowienia wyprowadzić dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym. Art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. stanowi expressis verbis o zaskarżalności postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie sprzeciwu z dnia [...] września 2012r. do wszczętych w tym dniu czynności kontrolnych nie kończy postępowania, nie rozstrzyga również sprawy co do jej istoty. Nie jest to również akt lub czynność z zakresu administracji publicznej bowiem, jak już wyżej zaznaczono nie kształtuje bezpośrednio uprawnień i obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Na takie postanowienie nie służy zatem skarga do sądu administracyjnego. Sam bowiem fakt przyznania przez ustawodawcę możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego w wyniku wniesienia przez przedsiębiorcę sprzeciwu nie stanowi o charakterze sprawy i nie daje podstaw do uznania, że postanowienie to jest aktem z zakresu administracji publicznej (por. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10, z dnia 12 września 2012r., sygn. akt II GSK 695/12, z dnia 12 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 2911/12 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Op 112/12 i postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 września 2012r., sygn. akt IV SA/Po 560/12 oraz z dnia 20 grudnia 2012r., sygn. akt IV SA/Po 932/12). Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2 P.p.s.a., przewiduje art. 3 § 3 tejże ustawy. Jednakże przekazanie do właściwości sądów administracyjnych danej kategorii spraw wymaga zamieszczenia takiej regulacji w ustawie szczególnej. Ani ustawa o swobodzie działalności gospodarczej ani ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych w zakresie kontroli legalności środków stosowanych przez organy inspekcji sanitarnej w toku postępowania kontrolnego, a jak już wyżej zaznaczono samo odesłanie do stosowania w sprawach nieuregulowanych przepisów k.p.a. nie daje do tego podstawy. Postanowienia wydane w postępowaniu kontrolnym z uwagi na odrębny przedmiot od przedmiotu postępowania administracyjnego nie podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na postanowienia zapadłe w niniejszej sprawie wydane na podstawie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o zwrocie stronie skarżącej uiszczonego wpisu sądowego uzasadnia treść art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.