II SA/Rz 438/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi G. F. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego G. F. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi G. F. jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] marca 2010 r. znak [...]. W osnowie zaskarżonego orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji z [...] sierpnia 2010 r. nr [...], o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 500 zł, z tytułu naruszenia warunków wykonywania transportu drogowego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: w dniu [...] września 2010 r. podczas wykonywania kontroli drogowej funkcjonariusz Policji stwierdził u kierującego autobusem marki Autosan J. F. brak aktualnych badań lekarskich. Ważność zaświadczenia o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy kierowcy upłynęła w dniu 26 sierpnia 2009 r. Kierujący pojazdem oświadczył, iż brakujące zaświadczenie nie zostało mu wydane przez przedsiębiorcę z powodu braku czasu. W toku kontroli kierowca okazał funkcjonariuszowi wypis nr [...] z licencji o nr [...] wydanej dla G. F. usługi transportowe "[...]". Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Komendant Powiatowy Policji decyzją z [...] listopada 2009 r., nr [...] nałożył na G. F. prowadzącego przedsiębiorstwo o nazwie "[...]" usługi transportowe, karę pieniężną w kwocie 500 zł z tytułu braku u kierującego na jego rzecz pojazdem aktualnych badań lekarskich. Organ uznał, że ponoszącym karę w zaistniałych okolicznościach jest przedsiębiorca, który dopuścił do pracy pracownika bez wymaganych prawem badań lekarskich. Wojewódzki Komendant Policji na podstawie decyzji z [...] stycznia 2010 r., nr [...] działając w wyniku odwołania G. F., uchylił decyzję Komendanta Powiatowego Policji o ukaraniu przedsiębiorcy karą pieniężną. Według organu odwoławczego dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy należy wyjaśnić u kogo w dniu [...] września 2009 r. (tj. w dniu kontroli) pracował J. F. Organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy w tym dniu J. F. pracował u swego macierzystego pracodawcy A. F. "[...]", czy też u G. F. "[...]" na zasadzie oddelegowania. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Komendant Powiatowy Policji decyzją z [...] stycznia 2010 r., nr [...], nałożył na G. F. karę pieniężną w wysokości 500 zł. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przytoczono fakt nieposiadania przez kierowcę J. F. ważnych badań lekarskich w dniu [...] września 2009 r. Wykonując zalecenia Komendanta Wojewódzkiego Policji ustalono na podstawie zeznań A. F. [...] oraz jej pracownika J. F., że w dniu kontroli drogowej J. F. wykonywał transport drogowy na rzecz przedsiębiorcy G. F. "[...]". Potwierdza to dokument oddelegowania miejscowego wystawiony przez A. F. [...] w dniu [...] września 2008 r. Dlatego też przedsiębiorcą zobowiązanym do skierowania kierowcy na badania lekarskie był G. F. "[...]". Przedsiębiorca, który dopuszcza kierowcę do pracy obowiązany jest wystawić mu zaświadczenie potwierdzające spełnienie wymagań wynikających z przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.; zwana dalej u.t.d.). Za niewypełnienie tego obowiązku, przepisy powyższej ustawy przewidują karę pieniężną w wysokości 500 zł. Odwołanie od decyzji Wojewódzkiego Komendanta Policji złożył G. F. "[...]". Zdaniem strony organ pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy ustalił strony postępowania doręczając decyzję podmiotowi, który nie był zobowiązany skierować J. F. na badania lekarskie. Przedsiębiorca G. F. w ramach odrębnej umowy korzysta z kierowców zatrudnionych u A. F. [...]. Zdaniem odwołującego się, ze względu na treść art. 5 ustawy 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 235, poz. 1701; zwana dalej ustawa zmieniającą), stroną postępowania jest jedynie kierowca J. F. W przekonaniu odwołującego się, to kierowca winien zostać obciążony przez organ administracyjnymi konsekwencjami niezastosowania się do przepisów u.t.d. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z [...] marca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną przez G. F. decyzję. W motywach tego rozstrzygnięcia przytoczono stan faktyczny sprawy oraz wskazano na następujące argumenty : przyjęta w odwołaniu teza, iż stroną postępowania jest tylko kierowca J. F., nie może zostać zaakceptowana przez organ, gdyż to przedsiębiorca realizuje transport drogowy a nie kierowca. To na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wystawienia zaświadczenia oraz wyposażenia kierowcy w stosowną dokumentację. Wykonywanie transportu drogowego nie może być rozumiane jako wykonywanie czynności faktycznych związanych z kierowaniem i poruszeniem się pojazdu po drogach. Pismem z [...] kwietnia 2010 r. G. F. zaskarżył do WSA w Rzeszowie decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na swą rzecz kosztów postępowania sądowego. W treści skargi przywołano treść art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej. Powołany przepis nie pozwala na tworzenie reguły, iż zaświadczenie musi być wystawione przez przedsiębiorcę wykonującego przewóz. Pozostawałoby to w sprzeczności z art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej. Organ błędnie twierdzi, iż to skarżący musiałby wydawać przedmiotowe zaświadczenie kierowcy, co do którego uprawnień i umiejętności odpowiedzialność ponosi podmiot udostępniający kierowcę, czyli w niniejszym przypadku przedsiębiorstwo [...]. Odpowiednie stosowanie przepisów nakładających wymogi nie może być rozumiane jako stosowanie wprost. Ustawodawca dopuszcza możliwość korzystania przez przewoźnika z pracy kierowcy zatrudnionego przez inny podmiot, co przenosi na kierowcę faktyczny obowiązek legitymowania się dokumentem potwierdzającym wymagania przewidziane ustawą i wydanym przez jego pracodawcę. Skarżący nie mógł wydać zaświadczenia, gdyż nie zatrudniał kierowcy i nie znał jego sytuacji prawnej. Wydanie takiego zaświadczenia przez przedsiębiorcę udostępniającego kierowcę jest zdaniem skarżącego dopuszczalne. W konkluzji skargi podkreślono, iż to po stronie podmiotu zatrudniającego i udostępniającego kierowcę istnieje obowiązek potwierdzenia wymaganych prawem okoliczności, zaś po stronie kierowcy obowiązek posiadania tych dokumentów. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn powołanych w treści zaskarżonych do Sądu rozstrzygnięć administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się zatem kryterium legalności dokonują kontroli zgodności zaskarżonego aktu /decyzji, postanowienia/ z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zakres tej kontroli wyznacza natomiast przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza konieczność przeprowadzenia analizy /kontroli/ konkretnej sprawy w jej całokształcie. W pierwszej kolejności należy wskazać prawne źródło obowiązku, którego niewykonanie spowodowało nałożenie na skarżącego kary pieniężnej. Otóż w myśll art. 39a ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, przedsiębiorca lub inny podmiot wykonujący przewóz drogowy może zatrudnić kierowcę, jeżeli osoba ta nie ma przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. W związku z tym, przepis art. 39I ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o transporcie drogowym nakłada na przedsiębiorcę lub inny podmiot wykonujący przewóz drogowy powinność kierowania kierowców na badania lekarskie i psychologiczne. Powyższe przepisy nie zawierają jednak wystarczającego oparcia dla wydanych przez organy Policji decyzji. Tą podstawę zawiera art. 5 ust. 1 ustawy z 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 235, poz. 1701; zwana dalej ustawą zmieniającą). Stanowi on, iż kierowcy, o których mowa w art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, do czasu uzyskania wpisu do prawa jazdy potwierdzającego odbycie szkolenia okresowego, obowiązani są mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu wydane przez przewoźnika drogowego zaświadczenie potwierdzające zatrudnienie i spełnianie wymagań określonych w niniejszej ustawie oraz w ustawie o transporcie drogowym. Ten przepis według art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej, stosuje się także do kierowcy niezatrudnionego przez tego przewoźnika drogowego, który przy jego pomocy wykonuje przewóz. Innymi słowy, art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej rozciąga dyspozycje ust. 1 na przewóz wykonywany przez kierowcę oddelegowanego do przewoźnika drogowego nie zatrudniającego kierowcę. Nie budzi więc wątpliwości, że wobec braku odpowiedniego wpisu do prawa jazdy, kierujący J. F. powinien w trakcie kontroli okazać funkcjonariuszowi Policji wydane przez przewoźnika drogowego zaświadczenie potwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Okazane w dniu kontroli zaświadczenie poświadczało spełnienie wymagań w oparciu o orzeczenie lekarskie ważne do 26 sierpnia 2009 r. Brak aktualnego zaświadczenia zobowiązywał podmiot kontrolujący do nałożenia sankcji w postaci kary pieniężnej poprzez zastosowanie art. 93 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Wysokość kary organy ukształtowały prawidłowo kierując się Ip. 1.8. lit. 3 załącznika do wymienionej ustawy. Spór pomiędzy stronami niniejszego postępowania wynika z odmiennego zapatrywania na temat adresata obowiązku wydania zaświadczenia potwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Należy przypomnieć w tym miejscu, że według organu ukaranym może być przewoźnik, na rzecz którego wykonywany jest przewóz pomimo, że niezatrudnia on kierowcy. Natomiast skarżący podkreśla, że decyzja o nałożeniu kary powinna zostać skierowana do podmiotu udostępniającego kierowcę, czyli w tym wypadku do A. F. prowadzącej przedsiębiorstwo “[...]". Rację w tym sporze należy przyznać stronie skarżącej. Obowiązek kierowania na badania zdrowotne i psychologiczne jest adresowany do przedsiębiorców zatrudniających kierowców na podstawie stosunku pracy. Potwierdzenia tego wniosku dostarcza wykładnia językowa art. 39a ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Powołany przepis zatrudnienie kierowcy przez wykonującego przewóz uzależnia od braku przeciwwskazań zdrowotnych. Ustawodawca nie przez przypadek posłużył się w tym miejscu terminem o ustalonym znaczeniu prawnym - zatrudnienie. Zatrudnienie jest czynnością prawną podlegającą przepisom prawa pracy, zaś skutkiem zatrudnienia jest nawiązanie stosunku pracy. Zatrudnienie następuje według art. 2 Kodeksu pracy na podstawie: umowy o pracę, aktu powołania, aktu mianowania, wyboru lub spółdzielczej umowy o pracę. W konsekwencji, adresatem obowiązków z art. 39a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wypełnianych w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej, uczyniono przedsiębiorców zatrudniających, a więc przewoźników występujących jako strona stosunku pracy z kierowcą. Świadczy o tym również art. 392 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie drogowy, która nakłada na przedsiębiorców lub inne podmioty wykonujące transport drogowy obowiązek przekazania kierowcy z chwilą rozwiązania stosunku pracy kopii orzeczeń lekarskich i psychologicznych. Pozbawionym podstaw prawnych jest wymaganie od przewoźnika niezatrudniającego kierowcę wyposażenia go w zaświadczenie o braku przeciwwskazań zdrowotnych. Skierowanie analizowanego obowiązku do przedsiębiorcy zatrudniającego przedsiębiorcę uzasadnia specyfika relacji zachodzących pomiędzy pracodawcą a pracownikiem. Wyłącznie stosunek pracy zapewnia przedsiębiorcy możliwości egzekwowania od kierowców obowiązków z zakresu higieny i bezpieczeństwa pracy. Podobnych możliwości nie dają zbliżone do stosunku pracy cywilnoprawne stosunki obligacyjne. Warto też zauważyć, że w sytuacji o której mowa, przy odmiennej niż zaprezentowana interpretacja, od kierowcy organy kontroli powinny wymagać nie tylko zaświadczenia wydanego przez przedsiębiorcę zatrudniającego, ale także przez przedsiębiorcę, który korzysta z pomocy kierowcy nie zatrudnionego przez siebie. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8 maja 2010 r., sygn. VI SA/Wa 865/10, celem wprowadzenia do ustawy o transporcie drogowym przepisów statuujących po stronie kierowcy obowiązek odbywania szkoleń okresowych, a po stronie zatrudniających ich przewoźników drogowych obowiązek wystawiania zaświadczeń było wymuszenie na przewoźnikach drogowych posługiwania się profesjonalistami przy wykonywaniu transportu drogowego, a nie mnożenie zaświadczeń potwierdzających spełnienie wymagań określonych w ustawie. Wyłożonemu stanowisku nie sprzeciwia się niewykonywanie przez przedsiębiorcę przewozu drogowego w chwili przeprowadzenia kontroli drogowej. Artykuł 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, adresatem sankcji administracyjnej czyni nie tylko wykonującego przewóz, ale także osobę która narusza przepisy ustawy o transporcie drogowym drogą innych niż przewóz czynności. Powyższa interpretacja nakazuje uznać, że zaskarżone do Sądu decyzje nakładające karę pieniężną na podmiot nie zobligowany prawem do wydania zaświadczenia potwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do pracy na stanowisku kierowcy naruszają obowiązujące w tym względzie regulacje. Pozostaje bezsporne, iż kierowca J. F. w czasie kontroli drogowej [...] września 2009 r. nie był pracownikiem zatrudnionym u przedsiębiorcy G. F. "[...]". Wobec tego wymieniony przewoźnik nie mógł wydać kierującego pojazdem zaświadczeń, jakie przewiduje art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej. J. F. był zatrudniony u przewoźnika A. F. [...] wykonującej przewozy na podstawie licencji Nr [...] ważnej do [...] kwietnia 2054 r. Potwierdzeniem zatrudnienia jest znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy zaświadczenie wydane przez główną księgową pracodawcy A. F. [...] oraz kopia oddelegowania miejscowego z [...] września 2008 r. Przewoźnikiem podlegającym karze na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym winna być więc A. F. [...]. Nałożenie kary na przedsiębiorcę niezatrudniającego kierowcy, stanowi istotną wadę materialno - prawną decyzji. Tego rodzaju wadliwość aktu administracyjnego inkryminuje art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rodzaj dostrzeżonych naruszenia prawa zobowiązuje Sąd do zastosowania uprawnień kasacyjnych w odniesieniu do decyzji Komendanta Powiatowego Policji oraz decyzji Wojewódzkiego Komendanta Policji. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Sąd stwierdził także, że decyzje organów obu instancji nie podlegają wykonaniu (art. 152 p.p.s.a.). Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania oparto na przepisie art. 200 p.p.s.a.