II SA/Rz 441/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi A. S.A na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr rej.: [...] w przedmiocie nakazu inspektora pracy wykonania szatni przepustowych -skargę oddala- Państwowy Okręgowy Inspektor Pracy decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. (zwanej dalej "Spółką") od decyzji Inspektora Pracy z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] zobowiązującej Spółkę m.in. do zapewnienia szatni przepustowych dla wszystkich pracowników zakładu pracujących przy pracach związanych ze stosowaniem bądź wydzielaniem się substancji trujących, drażniących lub uczulających oraz substancji o nieprzyjemnym zapachu w terminie do 31 stycznia 2012 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 z późn. zm., zwanej dalej uPIP). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w trakcie kontroli przeprowadzonej 17 i 22 lutego 2011 r. inspektor pracy ustalił, że w zakładzie pracy prowadzonym przez Spółkę używane są substancje trujące, drażniące i uczulające oraz surowce sklasyfikowane jako toksyczne i bardzo toksyczne (Izocyn-T80, Preventol GDA50, DwumetyloParatoluidyna, Naftochinion). Okoliczności kontroli utrwalono w protokole z kontroli. Stosownie do art. 233 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm., zwanej dalej k.p.), pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom odpowiednie urządzenia higieniczno-sanitarne. Nadto, pracodawca obowiązany jest znać przepisy prawa pracy (art. 207 § 3 k.p.) oraz chronić zdrowie oraz życie pracowników przez zapewnienie im bezpiecznych i higienicznych warunków pracy oraz podejmować odpowiednie środki w celu doskonalenia istniejącego poziomu ochrony zdrowia i życia pracowników (art. 207 § 2 pkt 3 k.p.). W myśl § 111 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 z późn. zm., zwanego dalej Ropb), a także § 16 załącznika nr 3 do tego rozporządzenia, pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom pomieszczenia i urządzenia dostosowane do liczby zatrudnionych pracowników, stosowanych technologii i rodzajów pracy oraz warunków, w jakich ta praca jest wykonywana, w tym poprzez zapewnienie tzw. szatni przepustowej. Szatnia taka powinna być urządzona dla pracowników zatrudnionych przy pracach związanych ze stosowaniem lub wydzielaniem się substancji trujących, zakaźnych, promieniotwórczych, drażniących lub uczulających oraz innych substancji o nieprzyjemnym zapachu, a także przy pracach pylących, w wilgotnym i gorącym mikroklimacie lub powodujących intensywne brudzenie. Formalną podstawę do wydania nakazu stanowił art. 11 pkt 1 uPIP, uprawniający organy Inspekcji do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Z decyzją nie zgodziła się Spółka, składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze pełnomocnik Spółki zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza art. 156 § 1 pkt 5, art. 7, art. 8, art. 77, art. 64 § 2 w zw. z art. 132 k.p.a. oraz § 16 ust. 1 załącznika nr 3 do Ropb. Przepis art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. został naruszony, gdyż organ odwoławczy nie zastosował go względem decyzji I instancji. Decyzja I instancji jest trwale niewykonalna, a zatem nieważna. Przed wydaniem nakazu nie zwrócono się do pracodawcy z wezwaniem do podania liczby zatrudnionych pracowników oraz wskazania budynków, w których występują zagrożenia dla zdrowia pracowników objęte decyzją. Produkcja farb i lakierów prowadzona przez Spółkę "rozrzucona jest" w wielu obiektach, obejmujących kilkanaście budynków i urządzeń. Ponadto produkcja ma charakter okresowy (sezonowy) i odbywa się głównie w sezonie letnim. Stworzenie szatni przepustowych we wszystkich obiektach (w tym w budynkach z lat 70. ubiegłego wieku) będzie wiązało się z ingerencją wymagającą pozwoleń na budowę. W terminie do 31 stycznia 2012 r. Spółka nie będzie w stanie zrealizować nakazu. Z naruszeniem art. 132 k.p.a. w postępowaniu autokontrolnym wzywano stronę do złożenia oświadczenia co do charakteru jej pisma procesowego z dnia 9 marca 2011 r. Nie ustalono dostatecznie stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 k.p.a.), doprowadzając do naruszenia zasady zaufania obywateli wobec organów Państwa (art. 8 k.p.a.). W sentencji decyzji ograniczono się do przytoczenia treści § 16 ust. 1 załącznika nr 3 do Ropb, podczas gdy rozstrzygnięcie należało skonkretyzować, dostosowując nakaz do ustalonego stanu faktycznego w zakładzie pracy. Państwowy Okręgowy Inspektor Pracy, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji załatwiono odmownie, a zażalenie na postanowienie w tym zakresie oddalił Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 29 lipca 2011 r. I OZ 548/11. W trakcie rozprawy przed Sądem pełnomocnicy podtrzymali prezentowane przez strony stanowiska. Na pytanie Sądu pełnomocnik Spółki wyjaśnił, że zakład pracy dysponuje danymi, z których wynika, którzy pracownicy i w jakich miejscach w zakładzie pracy są zatrudnieni przy pracach związanych ze stosowaniem bądź wydzielaniem się substancji trujących, uczulających, drażniących lub o nieprzyjemnym zapachu. Pełnomocniczka organu argumentowała, iż nakaz zapewnienia szatni przepustowych dla pracowników skarżącej Spółki dlatego był ogólnie sformułowany, aby skarżąca dostosowała sposób prowadzenia działalności gospodarczej uwzględniając wymogi zachowania przepisów o bezpieczeństwie i higienie pracy. Podniosła, że decyzja jest wykonalna, a nie było sensu nakładania nakazu w sposób sformalizowany po to, aby pracodawca mógł zorganizować sobie proces technologiczny ograniczając ilość miejsc, gdzie pracownicy mogliby być narażeni na kontakt z niebezpiecznymi substancjami. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu poddana jest decyzja Państwowego Okręgowego Inspektora Pracy, który po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. od decyzji Inspektora Pracy zawierającej m.in. nakaz zapewnienia szatni przepustowych dla wszystkich pracowników zakładu pracujących przy pracach związanych ze stosowaniem bądź wydzielaniem się substancji trujących, drażniących lub uczulających oraz substancji o nieprzyjemnym zapachu w terminie do 31 stycznia 2012 r., utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Zasadniczy zarzut skargi koncentruje się wokół niewykonalności nakazu organu I instancji, z racji jego braku sprecyzowania, tj. braku podania w których miejscach zakładu pracy mają być zrealizowane tzw. szatnie przepustowe (w jakich budynkach Spółki mają być wykonane, i w jakiej ilości). Strona skarżąca wywodzi, iż w tym celu organ winien zwrócić się do skarżącej o podanie stanu zatrudnienia i wskazanie budynków, w których występują w procesie technologicznych substancje trujące i drażniące, brak zaś ustaleń faktycznych w tym zakresie czynić ma decyzję I instancji wadliwą i tym samym niewykonalną. Skarga zawiera zarzut wobec organu odwoławczego, iż nie skorzystał z dyspozycji art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i nie stwierdził jej nieważności. W ocenie Sądu zarzut skargi w w/w aspekcie jest nietrafny. Przede wszystkim zauważyć należy, iż Okręgowy Inspektor Pracy zaskarżoną decyzję wydawał w ramach rozpatrywania odwołania Spółki od decyzji inspektora pracy, zatem mógł wydać wyłącznie jedną z decyzji przewidzianych dyspozycją art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. W judykaturze od dawna prezentowany jest pogląd o niedopuszczalności stosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji przed trybem kontroli instancyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 1984 r. II SA 225/84, publ. "Gospodarka – Administracja Państwowa" 1987, nr 5, s. 43). Organ odwoławczy, w sytuacji gdy zostało wniesione odwołanie działał w trybie odwoławczym i nie mógł, nawet przy założeniu trafności zarzutu odwołania, iż doszło do wydania decyzji niewykonalnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., stwierdzić nieważności takiej decyzji. Nie można trybu odwoławczego zastępować trybem stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy Spółka niewątpliwie korzystała ze zwyczajnego środka kontroli decyzji wydanej w I instancji, jakim jest odwołanie. Zdaniem Sądu niesporne jest, że skarżąca odwołała się od decyzji organu I instancji w części dotyczącej nakazu ujętego w pkt 6 tej decyzji, a odnoszącym się do zapewnienia szatni przepustowych. Tak zostało wyraźnie zatytułowane jej pismo procesowe z 9 marca 2011 r. wniesione, co wynika z samego treści odwołania, w terminie otwartym do korzystania z prawa do odwołania się. Niezależnie od tego skarżąca wnosiła o zastosowanie trybu autokontroli przewidzianego dyspozycją art. 132 k.p.a. Postawiony dodatkowo zarzut w skardze naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 132 k.p.a. w aspekcie wzywania strony skarżącej przez organ odwoławczy odnośnie prawidłowego zakwalifikowania jej odrębnego podania, w ocenie Sądu jest niezasadny. Skoro organ odwoławczy dysponując wniesionym odwołaniem jednocześnie natknął się na pismo Spółki skierowane do organu I instancji, w którym domagano się zmiany zaskarżonej decyzji, to kierując wezwanie do strony odnośnie prawidłowej kwalifikacji tego pisma, a następnie wobec braku skorzystania z trybu autokontroli przez I instancję, rozpoznał to odwołanie, to nie doszło do żadnego naruszenia prawa procesowego, w szczególności w sposób opisany w skardze. Zresztą, sama Spółka w piśmie z 25 marca 2011 r. wskazała, że gdyby nie została uwzględniona jej prośba o zastosowanie trybu autokontroli, to pismo dotyczące zmiany zakresu i terminu wykonania decyzji nr 6 nakazu organu instancji należy traktować jako uzupełnienie odwołania (dowód: pismo Spółki z 9 marca 2011 r., k. 15 akt administracyjnych). Węzłowe zagadnienie w aspekcie oceny, czy decyzja organu I instancji poprzez swoją konstrukcję jest niewykonalna, sprowadza się w istocie rzeczy do tego, czy inspektor pracy winien swój nakaz zapewnienia szatni przepustowych dla wszystkich pracowników zakładu pracujących przy pracach związanych ze stosowaniem bądź wydzielaniem się substancji trujących, drażniących lub uczulających oraz substancji o nieprzyjemnym zapachu skonkretyzować poprzez podanie miejsc na terenie zakładu pracy, w których takie szatnie należy zrealizować czy też nie. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego. Niesporne jest, że strona skarżąca ma świadomość, iż przepisy Ropb (§ 111 w zw. z § 16 załącznika Nr 3 do cyt. rozporządzenia) nakładaja na nią obowiązek zapewnienia tego typu urządzeń jak szatnie przepustowe, pracownikom Spółki pracującym przy użyciu substancji toksycznych. § 111 Ropb stanowi, iż "Pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom pomieszczenia i urządzenia higienicznosanitarne, których rodzaj, ilość i wielkość powinny być dostosowane do liczby zatrudnionych pracowników, stosowanych technologii i rodzajów pracy oraz warunków, w jakich ta praca jest wykonywana" (ust. 1), a także iż "Wymagania dla pomieszczeń i urządzeń higienicznosanitarnych określa załącznik nr 3 do rozporządzenia" (ust. 2). § 16 załącznika Nr 3 do Ropb ma następujące brzmienie: "1. Szatnia przepustowa powinna być urządzona dla pracowników zatrudnionych przy pracach związanych ze stosowaniem lub wydzielaniem się substancji trujących, zakaźnych, promieniotwórczych, drażniących lub uczulających oraz innych substancji o nieprzyjemnym zapachu, a także przy pracach pylących, w wilgotnym i gorącym mikroklimacie lub powodujących intensywne brudzenie. 2. Szatnia przepustowa powinna spełniać następujące wymagania: 1) część szatni przeznaczona na odzież roboczą i środki ochrony indywidualnej powinna odpowiadać wymaganiom określonym w § 13 ust. 2 i 3; 2) część szatni przeznaczona na odzież własną pracowników powinna odpowiadać wymaganiom określonym w § 11 lub § 12; 3) ruch użytkowników szatni przepustowej pomiędzy obu jej częściami powinien odbywać się wyłącznie przez zespół sanitarny z natryskami. 3. Dla pracowników mających kontakt z substancjami trującymi lub zakaźnymi powinna być przeznaczona odrębna szatnia przepustowa, spełniająca wymagania określone w ust. 2". Trafnie organ odwoławczy eksponuje, iż Spółka jako pracodawca ma prawny nakaz znać przepisy o ochronie pracy, w tym przepisy oraz zasady bezpieczeństwa i higieny pracy (art. 207 § 3 k.p.), ma także ustawowy nakaz zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, jest zobowiązany chronić zdrowie i życie pracowników. Skoro skarżąca Spółka jako pracodawca ma świadomość, że w procesie technologicznym używane są substancje toksyczne, to jej obowiązkiem jest zapewnienie zgodnych z prawem warunków wykonywania pracy z użyciem takich substancji. Brak wskazania w sposób skonkretyzowany ilości oraz lokalizacji na terenie zakładu pracy owych szatni przepustowych, w ocenie Sądu nie świadczy o wadliwości decyzji organu I instancji, nie narusza także wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, a to § 16 załącznika Nr 3 do Ropb. Rację ma tu organ odwoławczy, wywodząc że skoro Spółka ma świadomość ilu pracowników i w jakich miejscach ma kontakt z substancjami toksycznymi, to w gestii strony jest realizacja tego nakazu w taki sposób, aby poprawnie zorganizować proces technologiczny i uwzględnić jego wykonanie. W ocenie Sądu sformułowanie przez inspektora pracy nakazu zapewnienia szatni przepustowych wszystkim pracownikom skarżącej Spółki pracującym przy pracach związanych ze stosowaniem bądź wydzielaniem się substancji trujących, drażniących lub uczulających oraz substancji o nieprzyjemnym zapachu, bez wskazania ilości tych szatni i miejsca ich lokalizacji na terenie zakładu pracy, nie oznacza, że nakaz taki jest niewykonalny w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Będący podstawą prawną nakazu przez inspektora pracy art. 11 pkt 1 uPIP stanowi, iż "W razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione odpowiednio do: 1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy". W ocenie Sądu sformułowanie zawarte w decyzji organu I instancji czyni zadość przewidzianej dla organu kompetencji, tj. decyzyjnemu nakazaniu usunięcia stwierdzonego uchybienia. W konsekwencji za nietrafny uznać należy zarzut skargi naruszenia przez skarżony organ art. 8 k.p.a. Odrębnym aspektem zarzutu niewykonalności decyzji organu I instancji jest określenie terminu wykonania nakazu zapewnienia szatni przepustowych dla części pracowników. Inspektor pracy określił go na 31 stycznia 2012 r., co biorąc pod uwagę datę doręczenia decyzji organu I instancji (w dniu 3 marca 2011 r. – jak wynika z oświadczenia strony skarżącej zawartej w odwołaniu) oznacza, iż Spółka na wykonanie nakazu otrzymała termin blisko 11 miesięcy. W piśmie z 9 marca 2011 r. (k. 18 – 19 akt administracyjnych) Spółka wnioskująca do organu I instancji o zastosowanie trybu art. 132 k.p.a. chciała uzyskać zmianę decyzji poprzez określenie w niej terminu 4 miesięcy na sporządzenie "harmonogramu programu zapewnienia szatni przepustowych", podając w nim, iż istnieje uzasadnione ryzyko braku możliwości wybudowania szatni przepustowych w terminie do 31 stycznia 2012 r. W ocenie Sądu taka argumentacja prezentowana w toku postępowania administracyjnego, gdy wziąć pod uwagę, że strona skarżąca takiego harmonogramu do momentu rozpoznania skargi nie przedstawiła, nie dowodzi naruszenia prawa przez określenie blisko 11-miesięcznego terminu na wykonanie nakazu, a takie jest wszak kryterium oceny zasadności skargi. Dodać należy, że nakaz ten ma swe źródło w ustawowych kompetencjach organów Państwowej Inspekcji Pracy i odpowiadających im ustawowych obowiązkach pracodawcy. W grę wchodzi troska o ludzkie zdrowie i życie, dla Sądu z doświadczenia życiowego wiadomym jest, że skutki narażenia zawodowego pracowników mogą prowadzić do tzw. chorób zawodowych. Nie można przy tym wykluczyć, że Spółka mogłaby zwrócić się do organu o zmianę decyzji w zakresie terminu na zasadzie art. 155 k.p.a., dopuszczającego zmianę decyzji ostatecznej niewadliwej. Mogłoby to nastąpić w odrębnym postępowaniu, po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego i po uznaniu, że zachodzą przesłanki przewidziane dyspozycją art. 155 k.p.a. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu I OZ 548/11 Spółka winna przy tym sama skonkretyzować o jakiego rodzaju i rozmiaru inwestycje może chodzić. Z tych względów skargę, jako nieuzasadnioną oddalono na podstawie art. 151 Ppsa.