II SA/Rz 45/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji własnej w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...]. Decyzją z dnia 22 października 2021 r. nr SKO.405.ŚR.1956.1001 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Tarnobrzegu, po rozpoznaniu odwołania J. S., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 17 sierpnia 2021 r. nr MOPS.524.41.2019 uchylającą decyzję własną w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej Kolegium powołało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r. poz. 735), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 17 ust.5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020r. poz. 111), powoływanej dalej jako "u.ś.r." Stan sprawy przedstawia się następująco. We wniosku, który wpłynął do Burmistrza [...] 4 grudnia 2019 r., J. S. zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą M. C. Po jego rozpoznaniu Burmistrz, decyzją z dnia 16 grudnia 2019 r. nr MOPS.524.41.2019, odmówił jego uwzględnienia. Organ wskazał, że wnioskodawczyni sprawuje wprawdzie opiekę nad siostrą i jest wobec niej zobowiązana alimentacyjnie, ale w dalszej kolejności. W pierwszej kolejności obowiązek taki spoczywa bowiem na rodzicach. Burmistrz zauważył, że matka niepełnosprawnej sama również jest niepełnosprawna w stopniu znacznym, lecz mieszkający z nią ojciec legitymuje się orzeczeniem o zaliczeniu do trzeciej grupy inwalidzkiej, co w myśl art. 3 pkt 20 u.ś.r. odpowiada lekkiemu stopniowi niepełnosprawności. Tym samym, organ stwierdził zaistnienie przeszkody z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Rozstrzygnięcie to utrzymało w mocy SKO w Tarnobrzegu, decyzją z dnia 21 stycznia 2020 r. nr SKO.405.ŚR.95.31.2019, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Rzeszowie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 191/20 uchylił ją wraz z decyzją poprzedzającą. Sąd zauważył, że z faktów ustalonych przez organy wynika, że opieki nad M. C. nie może sprawować jej matka, legitymująca się znacznym stopniem niepełnosprawności, ani ojciec, niezależnie od tego, że nie stwierdzono względem niego znacznego stopnia niepełnosprawności. Ze zgromadzonych dokumentów wynika bowiem, że cierpi on na liczne schorzenia w tym, co istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy, schorzenie kręgosłupa, po [...] nie może dźwigać. Tymczasem wymagająca opieki ma czterokończynowy niedowład, jeździ na wózku i nie jest w stanie samodzielnie się poruszać. Zdaniem Sądu, odebranie w przedmiotowej sprawie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, która sprawuje faktyczną opiekę nad chorą na [...] z czterokończynowym niedowładem siostrą i nałożenie obowiązku opieki na 70 letniego ojca, cierpiącego na schorzenia kręgosłupa i dodatkowo zajmującego się niepełnosprawną w znacznym stopniu żoną, w imię literalnej wykładni przepisów, pozostaje w całkowitej sprzeczności z celem ustawy o świadczeniach rodzinnych i musi zostać ocenione jako rażąco niesprawiedliwe. W dalszym toku postępowania Burmistrz [...], decyzją z dnia 7 września 2020 r. nr MOPS.524.41.2019, przyznał J. S. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 grudnia 2019 r. do 31 października 2021r., z tym, że w wysokości 1583 zł za okres od 1 do 31 grudnia 2019 r. oraz w wysokości 1830 zł począwszy od 1 stycznia 2020 r. Organ podniósł, że istnieje podstawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od miesiąca złożenia wniosku do upływu miesiąca utraty ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki wnioskodawczyni – M. C.1. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki jest legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzja powyższa została następnie uchylona decyzją Burmistrza [...] z dnia 17 sierpnia 2021 r. Organ zauważył, że powyższe spowodowane zostało zmianą okoliczności faktycznych sprawy, a to wobec śmierci w dniu 13 lipca 2021 r. M. C.1. Burmistrz zaznaczył, że WSA oceniając jako rażąco niesprawiedliwą odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego miał na uwadze, że ojciec M. C. opiekuje się już niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną M. C.1. Obecnie jednak okoliczność ta odpadła wobec śmierci wymienionej. W takiej zaś sytuacji, E. C. nieposiadający orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, funkcjonuje jako jedyna osoba w pierwszym stopniu spokrewniona z osobą wymagającą opieki. W świetle zaś art. 17 ust. 1a u.ś.r., należy stwierdzić, że zawsze, jeżeli rodzic osoby wymagającej opieki, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało innym osobom niż spokrewnione w pierwszym stopniu. Konsekwencją powyższych ustaleń jest więc uchylenie z mocą na przyszłość decyzji przyznającej uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, skutkujące wstrzymaniem wypłaty z tego tytułu począwszy od sierpnia 2021 r. Kwestia ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń za okres od 14 do 31 lipca 2021 r. będzie natomiast przedmiot odrębnego postępowania, następującego w sytuacji gdy niniejsza decyzja stanie się ostateczna i prawomocna. Od decyzji powyższej J. S. odwołała się. Oświadczyła, że po śmieci mamy M. C.1 nie uległa zmianie forma sprawowanej opieki nad siostrą M. C. Nadal jest więc jej jedynym opiekunem. Zaznaczyła, że stan zdrowia jej ojca ulega stopniowemu pogorszeniu. Jego kolana są tak opuchnięte, że nawet poruszanie się sprawia mu duży ból. Ich stan jest o tyle poważny, że w najbliższych miesiącach planowana jest operacja, której konsekwencją może być poruszanie się na wózku inwalidzkim. Z uwagi na to i inne schorzenia ojciec jej nie może podnosić ciężarów powyżej 5 kg, a M. C. jest wyłącznie leżąca. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 22 października 2021 r. SKO w Tarnobrzegu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 17 sierpnia 2021 r. Kolegium wskazało, że na wnioskodawczyni ciąży obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej siostry, jednak jej obowiązek alimentacyjny wyprzedza obowiązek rodzica. Jedyną okolicznością przesądzającą o treści niniejszego rozstrzygnięcia jest więc zmiana sytuacji rodzinnej, spowodowana śmiercią matki –M. C.1. Od tego momentu bowiem E. C. - jako ojciec osoby wymagającej opieki czyli krewny w linii prostej - jest zobowiązany do opieki nad córką. Niemożność sprawowania opieki nad dzieckiem musi być spowodowana przyczyną obiektywną: niepełnosprawnością lub długotrwałą ciężką chorobą. Przyczyny takiej nie stanowi orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, którym wymieniony legitymuje się (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 1 października 2021 r. nr PZO.7121660.2021.AWI). To ojciec w pierwszej kolejności zobowiązany jest do sprawowania opieki nad dzieckiem i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne zobowiązane osoby. Skoro zatem skarżąca nie jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojej siostry, to nie może ona skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad nią. J. S. nie zgodziła się z powyższą decyzją i złożyła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją poprzedzającą, zarzucając naruszenie: - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oparte na literalnym brzmieniu tych przepisów, co doprowadziło do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, - art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, która doprowadziła do niezasadnej odmowy przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała argumentację odwołania od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, ponawiając motywy skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "P.p.s.a.", ustawodawca wskazał podlegające zaskarżeniu formy działalności administracji publicznej, wśród których wymienił decyzję administracyjną (pkt 1). Jej kontrola, tak jak i innych rozstrzygnięć, dokonywana jest pod względem zgodności z prawem, do czego zobowiązuje art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Legalność decyzji skutkuje oddaleniem skargi na nią na podstawie art. 151 P.p.s.a. Z kolei, zauważenie uchybień, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. powoduje konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Zaistnienie więc przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. bądź w innych przepisach obliguje do stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast, stwierdzenie: naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy stanowi podstawę uchylenia decyzji w całości lub w części. Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wobec wniosku w tym przedmiocie złożonego przez organ i braku sprzeciwu ze strony skarżącej, czego podstawę stanowił art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola doprowadziła do konkluzji, że rozpoznające ją organy zajęły błędne stanowisko, nieprawidłowo odczytując wywody tut. Sądu przedstawione w wyroku zapadłym w dniu 3 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 191/20, czym naruszyły zasadę związania orzeczeniem sądowym, wyrażoną w art. 153 P.p.s.a. W świetle tego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Celem powyższej regulacji jest to, żeby ponownie rozpoznające sprawę organy, a także sąd administracyjny, nie formułowały oceny sprzecznej z wyrażonym w sprawie wcześniej poglądem, lecz podporządkowały się mu w pełnym zakresie. Wprawdzie przedmiotowy przepis stanowi, że związanie to trwa tak długo, jak długo nie zmienią się istotne dla sprawy unormowania prawne, jednak należy przyjąć, że również istotna zmiana okoliczności faktycznych usprawiedliwia odstąpienie od dotychczasowego stanowiska wyrażonego w orzeczeniu sądowym. W powołanym wyżej wyroku z dnia 3 czerwca 2020 r. WSA w Rzeszowie uchylił decyzje organów obydwu instancji o odmowie przyznania J. S. świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad siostrą. W orzeczeniu tym Sąd zaprezentował wykładnię art. 17 ust. 1a u.ś.r. w warunkach niniejszej sprawy. W świetle tego przepisu, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 (a zatem na których ciąży wobec podopiecznego obowiązek alimentacyjny), innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd wyraził stanowisko, że powyższe unormowanie należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem jego celu, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Sąd podkreślił, że w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązał wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 tego ostatniego aktu, zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Przechodząc do okoliczności sprawy Sąd zauważył, że z faktów ustalonych przez organy wynika, że opiekę nad M. C., która jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i choruje na [...], jak też ma niedowład czterokończynowy, sprawuje jej siostra J. S. Przy czym, w wywiadzie środowiskowym podkreślono, że opieka ta sprawowana jest bardzo dobrze, z dużym poświęceniem i zaangażowaniem. Organy ustaliły również, że nie może jej sprawować matka niepełnosprawnej, bowiem legitymuje się ona znacznym stopniem niepełnosprawności. W oparciu o ustalenia organu Sąd wyraził stanowisko, że również ojciec M. C. - niezależnie od tego, że nie stwierdzono względem niego znacznego stopnia niepełnosprawności – nie może się nią opiekować. Ze zgromadzonych dokumentów wynika bowiem, że cierpi on na liczne schorzenia w tym, co istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy - schorzenie kręgosłupa; po [...] nie może dźwigać. Tymczasem, wymagająca opieki córka ma czterokończynowy niedowład, jeździ na wózku i nie jest w stanie samodzielnie się poruszać. Dlatego też - zdaniem Sądu – odebranie w przedmiotowej sprawie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, która sprawuje faktyczną opiekę nad siostrą i nałożenie tego obowiązku na 70-letniego ojca cierpiącego na schorzenia kręgosłupa i dodatkowo zajmującego się niepełnosprawną w znacznym stopniu żoną, w imię literalnej wykładni powoływanych przepisów, pozostaje w całkowitej sprzeczności z opisanym wyżej celem ustawy i musi zostać ocenione jako rażąco niesprawiedliwe. Mając powyższy wyrok na uwadze organy uznały, że wobec zmiany sytuacji rodzinnej skarżącej, zaistniała podstawa do uchylenia decyzji z dnia 7 września 2020r. o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Matka M. C. – M. C.1 zmarła bowiem w dniu 13 lipca 2021 r., a zatem ustała konieczność sprawowania nad nią opieki przez jej męża E. C., który teraz opiekę tę może sprawować w odniesieniu do córki. Sąd w składzie obecnie rozpoznającym sprawę nie zgadza się z tego rodzaju stanowiskiem. Stoi ono bowiem w oczywistej sprzeczności z wywodami Sądu zawartymi we wskazanym orzeczeniu z dnia 3 czerwca 2020 r., które jak wyżej zaznaczono, jest wiążące. W uzasadnieniu tego orzeczenia wyraźnie wskazano, że E. C., legitymujący się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o zaliczeniu do trzeciej grupy inwalidzkiej, co odpowiada lekkiemu stopniowi niepełnosprawności, nie jest w stanie opiekować się córką, pomimo, że nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, co potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Cierpi on bowiem na liczne schorzenia, w tym przede wszystkim schorzenie kręgosłupa, a M. C. jest osobą nie mogącą się samodzielnie poruszać, posiadającą czterokończynowy niedowład. Aktualnie, należy jeszcze dodać, że stan zdrowia wymienionego pogorszył się, bowiem legitymuje się on wydanym dnia 1 października 2021 r. przez Powiatowy Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] orzeczeniem zaliczającym go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Ponadto, w odwołaniu od decyzji organu I instancji J. S. podniosła, że w ciągu ostatnich kilku miesięcy ojca dotknęły nowe choroby, przede wszystkim zwyrodnienie stawów kolanowych, przez co ma trudności w poruszaniu się. Planowana jest też operacja, skutkiem której może być konieczność poruszania się na wózku inwalidzkim. Wskazała, że ojciec nie może podnosić więcej niż 5 kg. Siostra jest tymczasem wyłącznie leżąca, wymaga częstego przewracania na boki i częstych masaży, czy przenoszenia do łazienki. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że pomimo tego, że rzeczywiście nastąpiła pewna zmiana w sytuacji rodzinnej skarżącej, bowiem zmarła M. C.1 – matka osoby niepełnosprawnej, sama także będąca niepełnosprawną, której mąż udzielał pomocy, to nie jest to zmiana w rozumieniu art. 32 ust. 1 u.ś.r. tj. mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Faktycznie więc aktualnie odpadła potrzeba opiekowania się przez ojca skarżącej swoją żoną – M. C.1, która nie żyje, jednak nadal istnieje druga okoliczność, którą jasno wyeksponował Sąd w wyroku z dnia 3 czerwca 2020 r. tj. zły stan zdrowia E. C. Co więcej, stan ten uległ jeszcze pogorszeniu, co potwierdza stosowne orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wymienionego. W takich więc uwarunkowaniach rozpoznające sprawę organy nie miały prawa skorzystać z rozwiązania z art. 32 ust. 1 u.ś.r., który umożliwia zmianę bez zgody strony ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Zmiana, która wystąpiła w uwarunkowaniach niniejszej sprawy – w kontekście uwag Sądu przedstawionych w wiążącym organy wyroku sygn. akt II SA/Rz 191/20 - nie ma bowiem wpływu na prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jej siostrą. Z powyższych powodów Sąd uchylił tak decyzję SKO w Tarnobrzegu, jak i Burmistrza [...] w związku z niezastosowaniem się przez te organy do wskazań sądowych z wyroku z dnia 3 czerwca 2020 r. Podstawę orzeczenia Sądu stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.