II SA/Rz 191/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Piotr Godlewski NSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] grudnia 2019 r., nr: [...]. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...]utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2019 roku, nr [...]w sprawie odmowy przyznania J. S. ( dalej: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą M. C. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że podstawą odmownej decyzji organu I instancji było ustalenie osób, zobowiązanych w pierwszej kolejności do opieki nad M. C. aniżeli, tj. jej ojca E. C. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca podniosła, że spełnia wszystkie przesłanki do otrzymania wnioskowanego świadczenia, podczas gdy jej ojciec, w stosunku do którego organ stwierdził obowiązek opieki, legitymuje się orzeczeniem o zaliczeniu do trzeciej grupy inwalidzkiej i jego stan zdrowia nie pozwala mu na opiekę nad niepełnosprawną córką, gdyż sam wymaga opieki. Powołując się na stanowiska sądów, zgodnie z którymi regulacje ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. z 2020 r., poz. 111; dalej: "u.ś.r.") należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji, przy uwzględnieniu celu jakim jest przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi wymagającymi wsparcia, wskazała, że wybranie przez ustawodawcę z pośród osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodziców osoby niepełnosprawnej i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom, które są zobowiązane do alimentacji jedynie w sytuacji gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz łamie konstytucyjny obowiązek władz publicznych zapewnienia rodzinom szczególnej pomocy w trudnej sytuacji materialnej i społecznej – art. 71 Konstytucji. Kolegium nie podzieliło powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności wyjaśniło, że jednym z warunków przyznania wnioskowanego świadczenia jest stałość świadczonej opieki, która wyraża się w konieczności sprawowania jej codziennie, bez jakiejkolwiek przerwy, przez całą dobę, co wyklucza możliwość wykonywania pracy w ramach stosunku pracy czy innej pracy zarobkowej. Zdaniem organu wykluczona jest ona w sytuacji, gdy osoba odrębnie zamieszkuje od osoby niepełnosprawnej, choćby, jak podkreślił, odległość ta nie była znaczna. Końcowo wskazał, że w niniejszej sprawie oboje rodzice osoby niepełnosprawnej żyją i mieszkają razem z nią. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności matki jest czasowe natomiast ojciec ma orzeczoną III grupę inwalidzką. Orzeczenie ojca zostało wydane w 1996 roku głównie ze względu na przeciwskazania w pracy w hałasie. Ojciec wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i jest osobą w wieku 70 lat. Zdaniem organu II instancji skoro ustawodawca dla udokumentowania stanu zdrowia rodzica wymaga legitymowania się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, to nie można interpretować przepisu rozszerzająco bowiem doprowadziło by to do sytuacji, że dla uznania osoby za niepełnosprawną przy przyznawaniu świadczenia organy nie żądałyby orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności tylko stan zdrowia ustalałby same, a to znacznie wykracza poza ramy wykładni i jest sprzeczne z celem ustawy. Jako niepozostający bez wpływu na treść rozstrzygnięcia organ ocenił również fakt, że E. C. został ustanowiony opiekunem prawnym M. C. We wniesionym do Sądu sprzeciwie ( zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji organu II instancji ) skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organów, że brak wspólnego zamieszkiwania z siostrą w tym samym budynku stanowi przeszkodę w sprawowaniu stałej opieki. Podkreśliła, że mieszka w odległości 44 metrów od siostry i stale u niej przebywa, od 7 do 8 godzin dziennej, a ponadto jest dostępna we wszystkich nagłych przypadkach, przez całą dobę, przez siedem dni w tygodniu. W opozycji do organów stwierdziła, że jej ojciec nie jest zdolny do sprawowania opieki nad córką, uniemożliwia mu to stan zdrowia. Podniosła, że poza siostrą w domu rodziców zamieszkuje również jej matka, legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co czyni przypisany ojcu obowiązek opieki iluzorycznym i sprzecznym z celami ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przyznał, że skarżąca została nieprawidłowo pouczona o przysługującym prawie do wniesieniu sprzeciwu. Na obronę swojego stanowiska poza argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji wskazał, że sprawowanie opieki nawet codziennie, ale tylko przez część doby, oznacza sprawowanie opieki sporadycznie i nie spełnia przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 ust. zzs⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ). Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz.2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem kontroli jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza, mocą której odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczności faktyczne sprawy nie budzą wątpliwości i zostały w całości przedstawione w stanie faktycznym uzasadnienia. Nie ma sporu co do tego, że M. C. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Jest chora na epilepsję ma niedowład czterokończynowy i wymaga stałej opieki. Stan ten trwa od urodzenia. Wcześniej opiekę nad córką sprawowali rodzice. Aktualnie matka ma stwierdzony znaczny stopień niepełnosprawności, ojciec ma orzeczoną III grupę inwalidzką. Z wywiadu środowiskowego, jak również z przedłożonych licznych zaświadczeń lekarskich wynika, że ojciec skarżącej E. C. cierpi na liczne schorzenia: nadciśnienie, cukrzycę, ma kłopoty z sercem i kręgosłupem, który był złamany. M. C. mieszka z rodzicami. Skarżąca mieszka "na tym samym podwórku" w odległości 44 metrów. Nie zostało również przez organ zakwestionowane, że skarżąca codziennie o godzinie 8 rano przychodzi do domu rodziców by opiekować się siostrą. Spędza z nią czas w zależności od potrzeb, od 7-8 godzin dziennie, jak również w nocy w czasie nieobecności rodziców kiedy wyjeżdżają do kliniki lub szpitala w związku z chorobą matki. Karmi ją, przygotowuje specjalistyczne posiłki, bogate w witaminy ( wszystkie posiłki muszą być miksowane ), przebiera, kąpie, umawia wizyty lekarskie, wykupuje leki, środki czystości, przynosi drzewo na opał, pali w piecach załatwia sprawy urzędowe. Celem opieki nad siostrą zrezygnowała z pracy. W czasie wywiadu środowiskowego stwierdzono, że opieka sprawowana jest bardzo dobrze z dużym poświęceniem i zaangażowaniem. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.ś.r. I tak, stosownie do powołanego art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. Organy administracji publicznej stoją bowiem na stanowisku, że skoro rodzice wymagającej opieki M. C. żyją, skarżąca jako jej siostra, a więc zobowiązana w dalszej kolejności nie może korzystać z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie nie budzi wątpliwości, że faktyczną opiekę nad siostrą sprawuje skarżąca, która jest osobą zaliczoną do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji. Zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z faktów również ustalonych przez organy wynika, że opieki tej nie może sprawować matka legitymująca się znacznym stopniem niepełnosprawności, ani ojciec, niezależnie od tego, że nie stwierdzono względem niego znacznego stopnia niepełnosprawności. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że cierpi on na liczne schorzenia w tym, co istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy schorzenie kręgosłupa, po przebytym złamaniu nie może dźwigać. Tymczasem wymagająca opieki M. C. ma czterokończynowy niedowład, jeździ na wózku, nie jest w stanie samodzielnie się poruszać. Sąd podziela stanowisko orzecznictwa powołanego także przez skarżącą, że wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia ( wyroki z dnia: 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, z 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16, z 12 maja 2017 r., I OSK 328/16 oraz 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17 wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl ). W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji tylko, w sytuacji gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). W przedmiotowej sprawie odebranie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, która sprawuje faktyczną opiekę nad chorą na epilepsję z czterokończynowym niedowładem siostrą i nałożenie obowiązku opieki na 70 letniego ojca cierpiącego na schorzenia kręgosłupa i dodatkowo zajmującego się niepełnosprawną w znacznym stopniu żoną, w imię literalnej wykładni powoływanych przepisów, pozostaje w całkowitej sprzeczności z opisanym wyżej celem ustawy i musi zostać ocenione jako rażąco niesprawiedliwe. Skarżąca jest osobą obowiązaną względem wymagającej opieki siostry do alimentacji, a w zaistniałych okolicznościach jedyną osobą zapewniającą realną pomoc, która jak wykazał przeprowadzony wywiad środowiskowy wykonywana jest w sposób bardzo dobry z dużym poświęceniem i zaangażowaniem. Krytycznie należy odnieść się również do stwierdzenia organu o sporadyczności świadczonej pomocy, jak również braku wspólnego zamieszkiwania z siostrą jako przeszkody w uzyskaniu wnioskowanego świadczenia. Z ustaleń wynika, że pomoc świadczona jest przez skarżącą codziennie przez 7 do 8 godzin w zależności od potrzeb w pełnym zakresie, a ponadto także w nocy pod nieobecność rodziców, którzy w celach zdrowotnych muszą niekiedy wyjechać do szpitala bądź kliniki. Z powyższego wynika, że M. C. ma zapewnioną całodobową opiekę. W dzień jest przy niej skarżąca w nocy przebywają z nią w domu rodzice. Z ustaleń organów nie wynika by w nocy M. C. wymagała stałej opieki. Natomiast w sprawach nagłych skarżąca zawsze jest do dyspozycji. Ułatwia jej to niewielka odległość, tj. zamieszkiwanie na jednym podwórku w odległości około 44 m. W świetle powyższego stwierdzić należy, że skarżąca pełni kompleksową opiekę nad siostrą. Uznanie tak wykonywanej opieki za sporadyczną jest nadużyciem. Sąd nie może zostać obojętny na dokonaną przez organy ocenę. Sprawy tej kategorii należą do spraw o dużej wrażliwości społecznej, której w niniejszej sprawie zabrakło. Mając to wszystko na uwadze Sąd uchylił decyzję organu II instancji do ponownego rozpoznania. Stan faktyczny sprawy został wyjaśniony, a organ II instancji jako organ merytoryczny ma prawo i obowiązek do jego ponownej wszechstronnej oceny w ramach kompetencji wynikających z art. 138 k.p.a., a w razie stwierdzenia konieczności do uzupełnienia materiału dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. Korzystając z dyspozycji tych przepisów organ II instancji ponownie rozpozna odwołanie stosując się do przedstawionej przez Sąd wykładni.