II SA/Rz 451/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. sprawy ze skargi S. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi S. Ś. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], wydana w sprawie nakazu rozbiórki budynku mieszkalno-gospodarczego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: wnioskiem z 2 grudnia 2010 r. Burmistrz [...] zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego [...] (zwany dalej PINB) o przeprowadzenie postępowania w prawie stanu technicznego nie użytkowanego budynku mieszkalno-gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. 84 położonej w B. przy ul. L. [...] (dawny [...]). PINB decyzją z [...] listopada 2013 r., nr [...] nakazał S. Ś., E. F., R. D., J. S. i J. Ł. – współwłaścicielom działki nr ewid. 84 położonej w B., rozbiórkę nie użytkowanego budynku mieszkalno-gospodarczego, parterowego, konstrukcji drewnianej, zlokalizowanego na działce nr 84 położonej w B. przy ulicy L. [...] (d. [...]). Ustalił termin rozpoczęcia rozbiórki – 6 tygodni licząc od dnia doręczenia decyzji o rozbiórce, termin zakończenia oraz uporządkowania terenu po rozbiórce do dnia 30 maja 2014 r. Jednocześnie zobowiązał: - przed rozpoczęciem robót rozbiórkowych teren rozbiórki zabezpieczyć poprzez oznakowanie tablicami ostrzegawczymi, - roboty rozbiórkowe prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane z zachowaniem przepisów BHP. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 18 lutego 2011 r. PINB przeprowadził oględziny na działce nr 84 w B. przy ulicy L. [...], a następnie w dniu 28 kwietnia 2011 r. rozprawę administracyjną. W wyniku tych czynności organ ustalił, że na ww. działce znajduje się budynek mieszkalno-gospodarczy, konstrukcji drewnianej, z dachem czterospadowym, kryty blachą. Budynek o wymiarach 11,52 x 7 m, parterowy jest nieużytkowany od dłuższego czasu. Ściany budynku są zniszczone w znacznym stopniu wraz ze stropem drewnianym, a stolarka okienna i drzwiowa są zniszczona w całości. Nadto Instalacje elektryczna są całkowicie zniszczona. Przybudówka gospodarcza przy budynku nie posiada ścian, a konstrukcja dachu zwisa nad terenem działki. Wewnątrz budynku rozebrany jest trzon kuchenny wraz z kominem. Przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w bliskiej odległości od ulicy L. Organ ustalił, że ww. budynek nie nadaje się do użytkowania i stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, oszpecając widok ulicy i otoczenia. W wyniku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej w niniejszej sprawie A. F. – pełnomocnik S. Ś. wyjaśniła, że czynione były starania do rozbiórki ww. budynku. Uzyskano zgodę wszystkich spadkobierców z wyjątkiem zgody J. Ł. Nadto zwrócono uwagę, że dom jest wpisany w ewidencji zabytków. Pismem z 2 sierpnia 2011 r. Burmistrz zwrócił się do Kierownika Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków [...] o wprowadzenie zmian w Gminnej Ewidencji Zabytków i wykreślenie z tej ewidencji ww. domu. Mając powyższe na uwadze Burmistrz z urzędu zawiesił postępowanie administracyjne postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. Po uzyskaniu informacji, że powyższy obiekt nie znajduje się w ww. ewidencji Burmistrz postanowieniem z [...] października 2013 r. podjął zawieszone postępowanie. Odwołanie od tej decyzji wniósł J. Ł. nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem. WINB decyzją z [...] marca 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzją w całości i równocześnie nakazał S. Ś. jako zarządcy, rozbiórkę będącego w złym stanie technicznym, nie użytkowanego budynku mieszkalno-gospodarczego położonego na działce nr 84 w B. przy ulicy L. [...] i uporządkowanie terenu po rozbiórce. Określił, że roboty rozbiórkowe należy rozpocząć w dniu 1 maja 2014 r., a zakończyć wraz z uporządkowaniem terenu w terminie do dnia 30 września 2014 r. W uzasadnieniu podano, że przedmiotowa nieruchomość nie ma uregulowanego stanu prawnego. Według wskazań S. Ś. przedmiotowa nieruchomość jest współwłasnością S. Ś., E. F., R. D., J. S. i J. Ł., zaś władającym tą nieruchomością na zasadach samoistnego posiadania jest S. Ś. W ocenie organu odwoławczego obowiązki wynikające z decyzji dotyczącej utrzymania obiektów budowlanych należy w pierwszej kolejności nakładać na właściciela lub zarządcę obiektu, który ma realny wpływ na stan techniczny tego obiektu i zarazem ma możliwość ich wykonania. S. Ś. w stosunku do obiektu, który jest przedmiotem postępowania, sprawuje władztwo jako właściciel, przez co jest jego zarządcą i powinien być adresatem obowiązku wynikającego z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z powyższym WINB zreformował zaskarżoną decyzję, co do podmiotu zobowiązanego wyłączając osoby, co do których nie można jednoznacznie stwierdzić, że są właścicielami lub zarządcami przedmiotowej nieruchomości, a nakładając obowiązek na zarządcę tej nieruchomości. W ocenie WINB sentencja decyzji PINB również nie jest zgodna z art. 67 ust. 1 Prawa budowalnego, gdyż ta regulacja przewiduje wydanie decyzji nakazującej właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę obiektu budowlanego i uporządkowanie terenu oraz określa terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenie. Ponieważ wskazany przez organ I instancji termin rozpoczęcia robót rozbiórkowych już upłynął, zreformowano w tym zakresie zaskarżoną decyzję. S. Ś. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (zwany dalej WSA) skargę na decyzję WINB z dnia [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu skarżący zwrócił uwagę na swój podeszły wiek i zły stan zdrowia. Podał, że jest inwalidą II grupy, pod stałą opieką lekarską i ze względu na stan zdrowia nie może zając się rozbiórką domu. Oświadczył, że był samoistnym właścicielem ww. nieruchomości i nie posiada prawa do dziedziczenia od pozostałych spadkobierców. W jego ocenie pozostali spadkobiercy powinni zainteresować się rozbiórką tego domu i partycypować w kosztach rozbiórki. Skarżący wniósł o zwolnienie go z obowiązku nałożonego decyzją oraz rozłożenie obowiązku rozbiórki na wszystkich spadkobierców. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem referendarza sądowego z dnia 28 kwietnia 2014 r. zwolniono skarżącego S. Ś. od kosztów sądowych. Postanowienie to stało się prawomocne. Postanowieniem z 24 lipca 2014 r. WSA odrzucił skargę J. Ł., gdyż skarżący nie uiścił wpisu sądowego i nie nadesłał wymaganej ilości odpisów skargi. Postanowienie stało się prawomocne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jest uzasadniona. Podstawą prawną decyzji wydanych w niniejszej sprawie był art. 67 prawa budowlanego. Treść zawartej w nim normy prawnej przesądza o konieczności ustalenia stanu prawnego dotyczącej jej nieruchomości. Decyzja wydana na podstawie tegoż przepisu może być adresowana do właścicieli lub zarządcy obiektu. Organ I instancji ustalił na podstawie twierdzeń stron, że przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność S. Ś., E. F., R. D., J. S. i J. Ł. Osoby te uczynił adresatami swojej decyzji z dnia [...].11.2013 r. nakazując im rozbiórkę domu będącego przedmiotem współwłasności. Organ II instancji tymczasem ustalił, że stan prawny przedmiotowej nieruchomości jest wątpliwy, dlatego wydając orzeczenie reformatoryjne adresatem decyzji uczynił jedynie S. Ś., jako zarządcę przedmiotowej nieruchomości. Organ ten przyjął, że skoro z wypisu z rejestru gruntów wynika, że samoistnym posiadaczem jest S. Ś. to jest on także zarządcą w rozumieniu art. 67 prawa budowlanego. Sąd nie podziela tego stanowiska. W piśmiennictwie w ślad za judykaturą wskazuje się, że zarządcą jest ogólnie ten podmiot, który wykonuje w stosunku do nieruchomości czynności właścicielskie, przede wszystkim utrzymuje nieruchomość we właściwym stanie technicznym, przeciwdziała nieuzasadnionemu pogarszaniu się tego stanu oraz dokonuje innych, niezbędnych, czynności dotyczących nieruchomości (por. Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej, Komentarz, red. H. Kisilowska, LexisNexis Warszawa 2010, s. 297). Z mocy art. 67 ust. 1 Upb jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Upb nie definiuje pojęcie zarządcy obiektu budowlanego, w ocenie Sądu należy przyjąć jego potoczne rozumienie, jako podmiotu wykonującego uprawnienia właścicielskie w stosunku do takiego obiektu. Organ II instancji takich ustaleń nie poczynił. Nadto, zdaniem Sądu, wydanie decyzji reformatoryjnej poprzez zmianę jej adresata że współwłaścicieli na zarządcę narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wymienioną w art. 15 k.p.a. Ustalenie przez organ II instancji, że stan prawny nieruchomości przyjęty za pewnik przez organ I instancji jest wątpliwy, przy braku ustaleń organu I instancji co do zarządcy, mógł skutkować jedynie wydaniem decyzji kasacyjnej i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Pozbawiono w ten sposób S. Ś. instancji, możliwość kwestionowania faktu bycia zarządcą przedmiotowej nieruchomości i adresatem decyzji z art. 67 pr. bud. Ani organ I ani II instancji nie podjęły żadnych skutecznych działań mających na celu ustalenie stanu własności przedmiotowej nieruchomości. W kontekście twierdzeń stron, które operują wielkością przysługujących im udziałów w spadkowej nieruchomości należało zażądać od nich dokumentów własnościowych opiewających na ich poprzedników prawnych, odebrać oświadczenia – od wszystkich stron – co do stanu prawnego nieruchomości, ustalić z pewnością czy toczyły się postępowania spadkowe. Organy winny były wyjaśnić, u źródła kwestię charakteru toczących się postępowań spadkowych między stronami, a to wobec ich sprzecznych oświadczeń w tym przedmiocie (por. protokół rozprawy administracyjnej z dnia 28.04.2011 r.) i zwrócić się do sądu o potrzebne informacje. Zaskarżona decyzja jest wadliwa także z innego powodu. Stan techniczny obiektu budowlanego nie był obojętny dla organu właściwego do rozpoznawania niniejszej sprawy i wydania decyzji. Znajduje to potwierdzenie w wydanym na podstawie art. 72 ust. 1 rozporządzeniu w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych. Treść tego rozporządzenia jednoznacznie wskazuje, jak istotnym elementem w postępowaniu w sprawie rozbiórki jest ustalenie stanu technicznego obiektu budowlanego. Również NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r., II OSK 73/10, ONSA WSA 2011, nr 6, poz. 123, uznał, że warunkiem wydania na podstawie art. 67 ust. 1 decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego jest wcześniejsze ustalenie jego aktualnego stanu technicznego. Zgodnie z wyżej wskazanym rozporządzeniem przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności ustala przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego. Może to mieć istotne znaczenie podczas oceniania, czy jednak możliwe jest, że roboty te będą wykonane. Kolejną czynnością organu jest dokonanie oględzin i oceny stanu technicznego obiektu (§ 2 r.w.t.p.r.). Z czynności tej sporządzany jest protokół, który zawiera opis stanu technicznego obiektu budowlanego, wskazuje przyczyny powstania uszkodzeń lub zniszczenia obiektu budowlanego, określa stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi. W przypadku obiektu niewykończonego w protokole powinien znaleźć się opis stanu zaawansowania robót budowlanych (§ 3 r.w.t.p.r.). Jeżeli w wyniku oględzin powstaną uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego ekspertyzę techniczną tego obiektu, której dokonują osoby mające uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, rzeczoznawca budowlany albo jednostka badawczo-rozwojowa bądź uczelnia posiadająca kompetencje do prowadzenia badań naukowych i prac rozwojowych dotyczących budownictwa (§ 4 r.w.t.p.r.). Następnie organ nadzoru budowlanego wyznacza rozprawę, doręczając jednocześnie właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego odpis protokołu oględzin (§ 5 r.w.t.p.r.). Jeżeli ustalenia wynikające z oględzin, rozprawy oraz ekspertyzy technicznej (jeśli był nałożony obowiązek jej wykonania) pozwalają na stwierdzenie, że obiekt budowlany lub jego część nie nadają się do remontu, wykończenia lub odbudowy, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o nakazie rozbiórki (§ 6 r.w.t.p.r.). W decyzji o nakazie rozbiórki organ nadzoru budowlanego wyznacza właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego odpowiedni, technicznie uzasadniony termin przystąpienia do rozbiórki i termin jej zakończenia oraz uporządkowania terenu. Termin rozpoczęcia rozbiórki nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia doręczenia decyzji o nakazie rozbiórki (§ 7 ust. 1 r.w.t.p.r.). Taka regulacja rozporządzenia budzi wątpliwości w aspekcie zgodności z upoważnieniem ustawowym. Szerzej na ten temat zob. komentarz do art. 72 ust. 1. W razie stwierdzenia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia właściwy organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do niezwłocznego podjęcia działań zmierzających do usunięcia stwierdzonych niebezpieczeństw, o których mowa w art. 69 (§ 7 ust. 2 r.w.t.p.r.). Część przepisów rozporządzenia stanowi powtórzenie przepisów ustawowych, co jest sprzeczne z zasadami dobrej legislacji. Przykładowo wskazuje się w nim, że od decyzji o nakazie rozbiórki, o której mowa w art. 67 ust. 1 pr. bud. i § 6 r.w.t.p.r., przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, którym będzie – w zależności od tego, jaki organ był organem pierwszej instancji – wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego lub Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Decyzja wydana przez organ odwoławczy może zostać zaskarżona do WSA. Ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki podlega wykonaniu w drodze egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 117–135 u.p.e.a.). Orzeczenie przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki powinno zostać poprzedzone postępowaniem, w którym ustalenia wymaga nie tylko stan techniczny obiektu budowlanego, lecz także to, czy właściciel danego obiektu ma zamiar podjąć działania zmierzające do rozpoczęcia i wykonania prac remontowych, wykończeniowych bądź odbudowy. W sytuacji bowiem, gdy właściciel uzna, że jest w stanie podjąć prace prowadzące do remontu, odbudowy bądź wykończenia obiektu budowlanego, brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki. W takim przypadku, jeżeli wykonanie robót jest możliwe z technicznego punktu widzenia, organ zamiast orzekać na podstawie art. 67 powinien wydać decyzję na podstawie art. 66, określając rodzaj koniecznych do wykonania robót oraz termin ich wykonania. Dopiero w przypadku niewywiązania się przez właściciela z nałożonych obowiązków możliwe będzie wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 67 (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 23 listopada 2004 r., IV SA 2055/03, LEX nr 728412.; z dnia 28 lipca 2005 r., VII SA/Wa 1621/04, LEX nr 842398). Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie także w innych orzeczeniach. W wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 515/08, LEX nr 558403, wskazano, że "zwrot «nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia», o którym mowa w art. 67 ust. 1, odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że zanim organ nadzoru budowlanego orzeknie o potrzebie rozbiórki danego obiektu budowlanego, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego celem jest również ustalenie, czy i w jaki sposób właściciel obiektu budowlanego ma zamiar usunąć istniejące naruszenia porządku prawnego w budownictwie". Pogląd ten w pełni zasługuje na aprobatę, niewątpliwie bowiem brak jest podstaw do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, skoro ekspertyza wykonana przez osobę o odpowiednich kwalifikacjach wskazuje, że obiekt nadaje się do remontu oraz podmiot mający do niego prawo zamierza wykonać prace remontowe. Jednakże należy zastrzec, że o zamiarze podjęcia określonych prac nie mogą świadczyć jedynie gołosłowne twierdzenia właściciela czy zarządcy obiektu. Wyrażenie jedynie samej chęci doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem nie może być uznane za wystarczające. Przydatność obiektu budowlanego do przeprowadzenia prac remontowych, wykończeniowych lub odbudowy może być tylko oceniana z punktu widzenia technicznych możliwości wykonania tego typu prac, tj. czy wskutek wykonania określonego rodzaju prac możliwe będzie zapewnienie zgodnego z prawem stanu obiektu. Ocena ta nie może być przeprowadzona z punktu widzenia przesłanek ekonomicznych, tj. opłacalności wykonania określonych robót budowlanych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 września 2005 r., II SA/Bk 343/05, LEX nr 890369). Jednakże kwestia ekonomiczna, tj. stan majątkowy strony, nie jest okolicznością bez znaczenia. W niniejszej sprawie organy przyjęły za pewnik, że przedmiotowy obiekt nie nadaje się do remontu. Nie miały w tym względzie żadnych wątpliwości, nie zlecały obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej. Tymczasem stanowisko J. Ł., iż obiekt nadaje się do remontu znajduje potwierdzenie we wnioskach opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa dotyczącej określenia wartości zabytkowych domu przy ul. L. [...] w B. Czytamy w nich, że "stan techniczny budynku jest zły, ale nadal istnieje możliwość remontu (...) Dla dokładniejszej oceny stan budynku konieczne byłoby wykonanie ekspertyzy budowlanej". Świadczy to o istnieniu uzasadnionych wątpliwości w kwestii istnienia podstawowej przesłanki z art. 67 pr. bud., to jest "nie nadawania się obiektu do remontu". Stwierdzone wyżej uchybienia procesowe w oczywisty sposób mogły mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego możliwe jest tylko przy prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.