II SA/Rz 454/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. O. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] w przedmiocie pozbawienia dotychczasowej kategorii publicznej drogi gminnej - postanawia - I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu K. O. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. K. O. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [....]. Wedle § 1 pkt 1 tego aktu, pozbawia się dotychczasowej kategorii drogi gminnej Nr [...] ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 2793, położonej w [...], na odcinku o długości 110 m. Zgodnie z ust. 2 § 1 uchwały, położenie i przebieg drogi przedstawiony jest w załączniku graficznym nr 1 do uchwały. Paragraf 2 uchwały powierzył jej wykonanie Burmistrzowi Gminy i Miasta [...], zaś § 3 podaje, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. We wskazanej skardze składający ją zarzucił naruszenie: 1. art. 2a ust. 2 w zw. z art. 1 oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.), zwanej dalej "u.d.p." poprzez błędne uznanie, że istnieje prawna możliwość pozbawienia drogi publicznej gminnej ul. [...] dotychczasowej kategorii w sytuacji, gdy nigdy kategorii tej nie posiadała, jako że nigdy do niej nie została skutecznie zaliczona, Miasto [...] nigdy nie określiło i nie wydzieliło liniami granicznymi pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., jak też Miasto [....] nigdy nie było jedynym właścicielem terenu, na którym faktycznie została urządzona droga, 2. art. 10 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 3 u.d.p. poprzez brak szczegółowego określenia zasięgu fizycznego oraz powierzchni odcinka drogi, który miał zostać pozbawiony kategorii kwestionowaną uchwałą i jednoczesne ograniczenie się jedynie do wskazania numeru ewidencyjnego działki, która stanowi własność Miasta [...], co w okolicznościach sprawy tj. przy uwzględnieniu faktycznego zasięgu utwardzonej nawierzchni po której odbywa się ruch kołowy, spowodowało, że pozbawienie kategorii nastąpiło "wzdłuż" ul. [...], po przebiegu granicy działek Miasta [...] oraz jego, 3. art. 10 ust. 3 u.d.p. poprzez pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii bez jednoczesnego zaliczenia jej do innej kategorii lub też wyłączenia jej z użytkowania. Skarżący podkreślił, że jest właścicielem działek nr ewid. 2794/12 i 2794/13, które faktycznie w znacznej części zabudowane są budowlą drogi ul. [...], na której od wielu lat odbywa się ruch kołowy. Skarga zaś ma na celu ochronę bezwzględnego prawa własności oraz ustalenie istnienia i faktycznego zasięgu pasa drogowego przedmiotowej drogi. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały. Odpowiadając na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie. Zaznaczyła, że droga gminna nr [...] na całej swej długości położona jest na nieruchomości gruntowej należącej tylko do Gminy [...]. Podkreślono również, że skarżący nie wykazał istnienia bezpośredniego prawnomaterialnego związku pomiędzy jego sytuacją a skarżoną uchwałą tj. że narusza ona jego interes prawny lub uprawnienie. Zdaniem organu, kwestionowana uchwała w niczym nie zmienia sytuacji prawnej skarżącego. Sama zaś istniejąca nawet jej sprzeczność z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kwestionowana skargą uchwała stanowi akt prawa miejscowego i jako taki może podlegać kontroli sądu administracyjnego w związku z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm), zwanej dalej "P.p.s.a.". Przepis ten pozostaje w związku z regulacją szczególną zawartą w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), określanej dalej jako "u.s.g." ustanawiającą warunki zaskarżenia takiego aktu. W świetle tego ostatniego unormowania, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym miejscu należy zaznaczyć, że obecnie brzmienie tego przepisu jest inne, bowiem nadane ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Jednak zgodnie z art. 17 ust. 2 tej noweli, przepisy zmienianej w jej art. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu nadanym tą nowelą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych dopiero po dniu wejścia w przedmiotowej ustawy zmieniającej, co miało miejsce dnia 1 czerwca 2017 r. Dlatego też dla potrzeb niniejszej sprawy wykorzystano poprzednie, podane wyżej brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g. Celem skargi opartej na wskazanej podstawie jest ochrona jednostki tj. osoby fizycznej lub prawnej przed bezprawnymi działaniami organów gminy, stanowiącymi ingerencję w sferę jej praw i wolności. Warunkiem jej merytorycznego rozpatrzenia jest bezskuteczne wezwanie skarżonego organu do usunięcia naruszenia prawa, a następnie zachowanie terminu do złożenia skargi, określonego w art. 53 § 2 P.p.s.a. O tym, że ten ostatni przepis ma zastosowanie do skarg wnoszonych do sądu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądził Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w uchwale z 2 kwietnia 2007 r. (II OPS 2/07). W niniejszej sprawie obydwa wyżej wskazane wymogi zostały spełnione, bowiem w piśmie datowanym dnia 20 stycznia 2017 r. (które wpłynęło do Urzędu Gminy i Miasta [...] w dniu 24 stycznia 2017 r.) K. O. wezwał Radę Miejską w [...] do usunięcia naruszenia prawa, będącego skutkiem uchwały tego organu z dnia 17 lutego 2012 r. Wobec braku odpowiedzi na to wezwanie, K. O. wystąpił w dniu 13 marca 2017 r. ze skargą do tut. Sądu, zachowując sześćdziesięciodniowy termin z art. 53 § 2 P.p.s.a., liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wobec powyższego Sąd mógł przystąpić do oceny legitymacji skargowej K. O. Z treści cytowanego art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika bowiem, że uprawnienie do złożenia skargi w trybie tej regulacji przysługuje tylko podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone kwestionowaną w skardze uchwałą. Zarówno w doktrynie prawniczej, jak też w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą, najczęściej prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Musi być on przy tym konkretny, indywidualny, aktualny i realny. Musi to być więc interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego określony akt i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu przysługiwało konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą (por. B. Dolnicki Ustawa o samorządzie gminnym.Komentarz, Wolresr Kluwers 2016, LEX wyrok NSA z 20.01.2010 r. I OSK 1016/09, wyrok NSA z 6.05.2016 r. II GSK 2536/14, wyrok NSA z 31.01.2017 r. II OSK 2069/15). Tym samym, skarga oparta o art. 101 u.s.g. nie stanowi skargi powszechnej (actio popularis) jako, że jest nakierowana na ochronę praw podmiotowych. Nawet więc ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Do wniesienia takiej skargi nie legitymuje także jedynie stan zagrożenia naruszeniem praw chronionych (wyrok NSA z 12.03.2013 r. I OSK 1761/12). Podkreślić przy tym trzeba, że na skarżącym ciąży obowiązek wykazania w jaki sposób uchwała narusza jego własny interes prawny. Skarżąc zatem uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi on wykazać istnienie związku pomiędzy nią a jego indywidualną sytuacją prawną. Związek ten winien polegać na tym, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną i pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, lub też nakłada na niego określone obowiązki. Tymczasem, skarżący w niniejszej sprawie stawia kwestionowanej skargą uchwale zarzuty naruszenia określonych unormowań prawnych, nie wskazując jednocześnie w jaki konkretny sposób uchwała ta oddziałuje na jego sytuację prawną. K. O. podnosi tylko (czemu zaprzecza Rada), że jest właścicielem części ulicy, pozbawionej uchwałą statusu drogi publicznej gminnej. Twierdzi następnie, że skarga zmierza do ochrony bezwzględnego prawa własności oraz ustalenia faktycznego zasięgu pasa drogowego ulicy [...]. Powyższe jest jednak niewystarczające do uznania, że wymiennemu przysługuje legitymacja skargowa. Jak bowiem słusznie podniosła Rada w odpowiedzi na skargę, zakwestionowana uchwała w niczym de facto nie zmienia sytuacji prawnej skarżącego. Pozbawia ona mianowicie ulicy [...] dotychczasowego statusu drogi gminnej. Jak wynika z protokołu sesji Rady, na której została ona podjęta: "dla kierowców i użytkowników drogi nic się z tego powodu nie zmieni: dalej będzie przejezdna". Powyższego stwierdzenia skarżący nie kwestionuje. Tym samym, należy podnieść, że skoro ulica, której skarżona uchwała dotyczy była i nadal może być użytkowana przez uczestników ruchu, to kwestia pozbawienia jej określonej kategorii drogi publicznej tj. w niniejszym przypadku drogi gminnej, nie ma na to użytkowanie jakiegokolwiek wpływu. Twierdzenie to jest tym bardziej uzasadnione w sytuacji, gdy przyjąć, że skarżący rzeczywiście jest właścicielem części przedmiotowej drogi. Wówczas to kwestionowany przez niego akt w ogóle nie zmienia jego uprawnień wypływających z prawa własności. W orzecznictwie sądowym wypracowanym na gruncie spraw dotyczących uchwał pozbawiających określone drogi kategorii drogi publicznej podkreśla się, że pozbawienie danej drogi statusu drogi publicznej przez uprawniony do tego organ w sytuacji, gdy poprzez podjęcie uchwały właściciel nieruchomości przyległej nie jest pozbawiony dostępu do drogi publicznej, nie można traktować jako naruszenia posiadanego interesu prawnego. Sama zaś ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 11.09.2013 r. III SA/Wr 243/13). Naruszenie interesu prawnego w związku z pozbawieniem drogi statusu drogi publicznej występuje więc tylko wtedy, gdy skutkuje to koniecznością zmiany obsługi komunikacyjnej nieruchomości na odmiennych od dotychczasowych zasadach (np. droga zostaje wyłączona z użytkowania). K. O. nie wskazuje, iż na skutek uchwały został pozbawiony dostępu do drogi – ul. [...], zaś podnoszone przez niego kwestie ustalenia faktycznego jej przebiegu nie mogą być badane w niniejszym postępowaniu. Brak więc bezpośredniego wpływu uchwały z dnia [...] lutego 2012 r. na sferę prawną skarżącego tj. na możliwość wykonywania przez niego uprawnień właścicielskich w stosunku do nieruchomości nr ewid. 2794/12 i 2794/13 nie pozwala na przyznanie mu legitymacji do złożenia skargi. Zaskarżony akt nie ogranicza bowiem w jakikolwiek sposób uprawnień właściciela wymienionych nieruchomości w zakresie dysponowania nimi, tzn. korzystania z nieruchomości oraz rozporządzania nimi. Powyższe musiało zaś skutkować odrzuceniem jego skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a, § 3 P.p.s.a. O zwrocie uiszczonego w sprawie wpisu od skargi orzeczono natomiast w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1, § 2 P.p.s.a.