II SA/Rz 467/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. T. O. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania stypendium dla osoby niepełnosprawnej uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Komisji Stypendialnej [...] w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]. Przedmiotem skargi A. O. (skarżąca) jest decyzja Odwoławczej Komisji Stypendialnej Szkoły w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania stypendium dla osób niepełnosprawnych na rok akademicki 2020/2021. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Komisja Stypendialna Szkoły w [...] (organ I instancji) działając na podstawie art. 86 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 86 ust. 1 pkt 1, art. 88, art. 92 ust. 1 i ust. 3, art. 93 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 94 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (p.s.w.n.), art. 104 § 1, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz w zw. z § 7-40 Regulaminu świadczeń dla studentów [...] z dnia [...] maja 2020 r. (Regulamin) i Zarządzeniem nr [...] Rektora [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie wysokości świadczeń dla studentów [...] w roku akademickim 2020/2021 - odmówił skarżącej przyznania stypendium dla osób niepełnosprawnych na rok akademicki 2020/2021. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 89 p.s.w.n. oraz § 25 ust. 1 Regulaminu, stypendium dla osób niepełnosprawnych może otrzymać student posiadający orzeczenie o niepełnosprawności, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie, o którym mowa w art. 5 oraz art. 62 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Stypendium dla osób niepełnosprawnych przyznawane jest na wniosek studenta wraz z kserokopią posiadanego orzeczenia. (§ 25 ust. 2 Regulaminu). Zgodnie z § 25 ust. 6 Regulaminu, wysokość stypendium dla osób niepełnosprawnych uzależniona jest od stopnia niepełnosprawności. Natomiast w myśl art. 93 ust. 2 pkt 1 p.s.w.n. oraz § 10 ust. 3 pkt a) Regulaminu, świadczenia dla studentów przysługują na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat. Organ I instancji uznał, że w związku z upływem z dniem 31 marca 2020 r. 6-letniego okresu, o którym mowa powyżej, należało orzec jak w sentencji decyzji. Skarżąca w dniu 21 grudnia 2020 r. wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że mając status studenta na Uniwersytecie [...] nie pobierała stypendium przez cały ten okres, ponadto w roku akademickim 2011/2012 na zajęcia uczęszczała wyłącznie przez okres 1 miesiąca, a ponownym rozpoczęciu studiów została skreślona z listy studentów. Skarżąca przytoczyła wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 638/20 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 155/20. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. organ odwoławczy odmówił skarżącej przyznania stypendium dla osób niepełnosprawnych na rok akademicki 2020/2021. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał te same przepisy co organ I instancji w zaskarżonej decyzji. Również uzasadnienie decyzji jest dokładnym powtórzeniem decyzji organu I instancji. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości i zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 2 pkt 1 p.s.w.n., poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że został przekroczony okres 6 lat, w którym można pobierać stypendium; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zupełny brak odniesienia się organu do sposobu liczenia 6-letniego terminu w stosunku do skarżącej; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niedokonanie w zaskarżonej decyzji ustaleń dotyczących okresów pobierania przez skarżącą świadczeń - istotnych dla ustalenia przysługiwania prawa do stypendium dla osób niepełnosprawnych. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu decyzji skarżąca wskazała, że organy obu instancji w sposób błędny dokonały wykładni art. 93 ust. 2 pkt 1 u.s.w.n., poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że został przekroczony okres 6 lat, w którym można pobierać stypendium. Prawidłowa interpretacja powyższego przepisu winna prowadzić do zgoła odmiennego wniosku. Organy obu instancji nieprawidłowo wyliczyły okresy, w których przysługiwało skarżącej prawo do korzystania ze stypendium. W toku edukacji na uczelniach wyższych skarżąca wielokrotnie korzystała z urlopów dziekańskich oraz innych przerw związanych z hospitalizacją. W tej sytuacji w przypadku przerywania studiów (korzystania z urlopu dziekańskiego, skreślenia z listy studentów) i podjęcia kolejnych studiów, liczenie okresu 6 lat powinno być kontynuowane z wyłączeniem przerw pomiędzy studiami, ponieważ sumuje się jedynie okresy faktycznego studiowania na tych uczelniach, tj. od podjęcia studiów do ich dokończenia albo skreślenia z listy studentów, a nie cały rok studiów w przypadku wcześniejszego zakończenia kształcenia. W ocenie skarżącej, przy dokonaniu prawidłowego wyliczenia, nie przekroczyła okresu 6 lat. Odnośnie naruszenia przepisów postępowania skarżąca wskazała, że organ odwoławczy naruszył przepisy k.p.a., ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia spełniającego wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności w zaskarżonej decyzji brak uzasadnienia faktycznego. Organ zupełnie pominął ustalenia co do faktów związanych ze studiowaniem na innych uczelniach i nie dokonał rozważań - w szczególności co do okresu przysługiwania skarżącej świadczeń stypendialnych oraz przyczyn dla których uznał, że 6-letni okres z art. 93 ust. 2 pkt 1 u.s.w.n. został w jej przypadku przekroczony. Dodatkowo skarżąca podniosła, że organ w zaskarżonej decyzji dopuścił się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niedokonanie ustaleń dotyczących okresów pobierania przez skarżącą świadczeń - istotnych dla przysługiwania prawa do stypendium. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się oczywiście uzasadniona w związku ze stwierdzonym istotnym naruszeniem prawa materialnego przez dokonanie błędnej wykładni miarodajnych przepisów materialnoprawnych oraz istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego. Uwzględnienie skargi nastąpiło niezależnie od oceny zasadności zarzutów w niej podniesionych, zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że kontrolowany organ odwoławczy naruszył w sposób oczywisty przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nieprawidłowe procesowo i materialnoprawnie wykonanie kompetencji do orzekania merytorycznego w drugiej instancji przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Kontrolowany organ odwoławczy naruszając obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy załatwionej decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Uczelnianej Komisji Stypendialnej nie tylko nie wskazał pełnej podstawy prawnej swojego orzeczenia (w tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) oraz odwołania skarżącej będącego podstawą do działania w drugiej instancji (art. 127 i n. k.p.a.), lecz przede wszystkim w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przytoczył żadnej własnej oceny prawnej stanu rozpoznawanej sprawy, poprzestając na bezkrytycznym powtórzeniu lakonicznych rozważań organu pierwszej instancji. Organ nie odniósł się nawet minimalnym zakresie do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu z dnia 21 grudnia 2020 r. Takie działanie organu odwoławczego znajduje się na granicy rażącego naruszenia prawa, które stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji drugiej instancji. Po drugie Sąd stwierdza, że organy pierwszej i drugiej instancji, niezależnie od błędnej wykładni przepisów prawa materialnego (zob. uwagi poniżej) uchyliły się od wyczerpującego i wnikliwego ustalenia, wyjaśnienia i rozważenia stanu faktycznego sprawy, nie przytaczając w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji okoliczności faktycznych związanych z precyzyjnie określonymi okresami studiowania lub pobierania przez skarżącą w całym toku nauki w szkołach wyższych stypendium dla niepełnosprawnych, o którym mowa w art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (p.sz.w.n.). Organ pierwszej instancji stwierdził jedynie, że "w związku z upływem 31.03.2020, 6-letniego okresu", o którym mowa w art. 93 ust. 2 pkt 1 p.sz.w.n., stypendium skarżącej nie przysługuje. Z lakonicznych stwierdzeń organów wynika, że organy te przyjęły, że upływ 6 lat łącznego okresu studiowania (posiadania formalnego statusu studenta) jest wystarczający do przyjęcia, że skarżąca utraciła prawo do spornego stypendium. Należy jednak wskazać, że organy nie wymieniły nawet w uzasadnieniach decyzji okresów, które uwzględniły przy obliczaniu tak rozumianego okresu 6-letniego z art. 93 ust. 2 pkt 1 p.sz.w.n. Dane te są wprawdzie możliwe do zrekonstruowania na podstawie wydruku z systemu informatycznego POL-on, jednak brak ustaleń i rozważań organów w tym zakresie uchyla się spod możliwości przeprowadzenia kontroli legalnościowej przez Sąd, a ponadto nie zapewnia stronie skarżącej możliwości poznania motywów działania organów obydwu instancji. W tym zakresie doszło więc do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W trzeciej i najistotniejszej kolejności Sąd uznał, że kontrolowane organy dokonały oczywiście wadliwej wykładni prawa materialnego w zakresie art. 93 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 86 ust. 1 pkt 2 p.sz.w.n. Nie jest prawidłowa taka wykładnia art. 93 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 86 ust. 1 pkt 2 p.sz.w.n., z której należałoby wyprowadzić wniosek, że negatywną przesłanką nabycia lub utraty (art. 94 ust. 2) przez studenta prawa do stypendium dla osób niepełnosprawnych jest sam upływ 6 lat studiowania na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich. Przepis art. 93 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 86 ust. 1 pkt 2 p.sz.w.n. stanowi bowiem jednoznacznie, że rozważane świadczenie stypendialne przysługuje na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat. Istotne w tym zakresie jest zauważenie, że maksymalna 6-letnia granica czasowa nabycia lub trwania prawa do stypendium wiąże się nie z okresem samego studiowania na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich, lecz z okresem pobierania tego rodzaju stypendium. Ustawodawca odwołał się do kategorii "przysługiwania" prawa do stypendium, a nie do kategorii "studiowania" lub "posiadania statusu studenta". Warunkiem odmowy przyznania lub wygaśnięcia (art. 94 ust. 2) stypendium dla osób niepełnosprawnych w związku z realizacją przesłanki temporalnej z art. 93 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 86 ust. 1 pkt 2 p.sz.w.n. jest zatem wykazanie, że dany student pobierał na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich (na tej samej lub na różnych uczelniach) tego rodzaju stypendium co najmniej przez okres 6 lat. Nie ma w tym zakresie znaczenia czasokres studiowania oraz ilość uczelni, w których odbywano studia. Przepis art. 93 ust. 1 p.sz.w.n. zastrzega jednak, że student kształcący się równocześnie na kilku kierunkach studiów może otrzymywać świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1, tylko na jednym, wskazanym przez niego kierunku. Odrębne znaczenie posiadają przesłanki negatywne nabycia prawa do stypendium, o których mowa w art. 93 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 p.sz.w.n. Szczególne uregulowanie względem art. 93 ust. 1-3 wynika ponadto z art. 93 ust. 4 p.sz.w.n. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy niepełnosprawność powstała w trakcie studiów lub po uzyskaniu tytułu zawodowego, student może otrzymać świadczenie, o którym mowa w art. 86 ust. 1 pkt 2, tylko na jednym kolejnym kierunku studiów, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat. Ustawodawca wprowadził więc wyjątkowe rozwiązanie, które dotyczy sytuacji, gdy student pełnosprawny stał się niepełnosprawny w toku studiów lub po uzyskaniu tytułu zawodowego. Również w tych sytuacjach ustawa czasowo limituje prawo do pobierania świadczenia, stanowiąc że "student może otrzymać świadczenie (...) nie dłużej niż przez okres 6 lat". Nie są więc istotne okresy dotychczasowego lub dalszego studiowania, lecz okres pobierania stypendium. Wobec tych jednoznacznych wniosków interpretacyjnych już na gruncie rozważań logiczno-językowych nie ma miejsca na dalsze rozważania podważające dokonaną wykładnię. Można jednak jedynie ubocznie wskazać, że także argumenty aksjologicznoprawne i celowościowe przemawiają za trafnością przyjętej wykładni. Jeżeli bowiem zgodnie z art. 69 Konstytucji RP osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej, to sądowa wykładnia unormowań ustawowych wprowadzających rozwiązania mające stanowić instytucje pomocy lub wsparcia dla osób niepełnosprawnych musie zmierzać do jak najszerszej realizacji konstytucyjnej normy programowej. Istotna jest również treść art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi, że: "Władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa.". Powyższy przepis został przywołany w uzasadnieniu projektu ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce ("realizując cel wynikający z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, w projekcie ustawy zawarto regulacje pozwalające na pobieranie stypendiów i zapomóg do momentu uzyskania wykształcenia wyższego, ale nie dłużej niż przez 6 lat"), co zostało zauważone w orzecznictwie sądów administracyjnych, które wyrażają stanowisko interpretacyjne zgodne z wyżej wyrażonym (zob. np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 kwietnia 2021 r., II SA/Go 193/21; wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 listopada 2020 r., III SA/Kr 638/20; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 września 2020 r., III SA/Gl 248/20; wyrok WSA w Kielcach z dnia 23 września 2020 r., II SA/Ke 356/20; wyroki WSA w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2020 r., II SA/Sz 222/20 oraz z dnia 18 grudnia 2020 r., II SA/Sz 259/20). W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu pierwszej instancji. Wykonanie powyższego wyroku należy do kontrolowanych organów uczelnianych, które zastosują się do wyrażonej oceny prawnej i wskazań co do konieczności uzupełnienia ustaleń i rozważań faktycznych (art. 153 p.p.s.a.), a następnie załatwią ponownie sprawę zgodnie z prawem i ustalonym stanem faktycznym.