II SA/Rz 468/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Robert Sawuła NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy (...) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z dnia (...), Nr (...) w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązku dyrektora -skargę oddala- Burmistrz [...] zarządzeniem Nr [...] z dnia 23 lutego 2009 r., w § 1 powierzył R. O. z dniem 1 marca 2009 r. pełnienie obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół w B. do czasu wyłonienia Dyrektora w drodze konkursu, jednak nie dłużej niż na 6 miesięcy. Natomiast w § 2 zarządzenia wskazano, iż wchodzi ono w życie z dniem 1 marca 2009 r. W podstawie prawnej organ wskazał art. 36a ust. 4a w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z póżn. zm./ oraz art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591/. Dnia [...] kwietnia 2009 r. Wojewoda [...] wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w którym stwierdził nieważność powyższego zarządzenia, działając w oparciu o art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Argumentując rozstrzygnięcie podniósł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego zarządzenia wszczęte zostało dnia 2 kwietnia 2009 r. w związku ze skierowanym do niego pismem R. Z. kwestionującym prawidłowość wskazanego aktu. Na wezwanie organu nadzoru Burmistrz w piśmie z dnia 23 marca 2009 r. przedstawił stosowne wyjaśnienia, dołączając jednocześnie oryginał zarządzenia z dnia 23 lutego 2009 r. W ocenie Wojewody, przedmiotowe zarządzenie Burmistrza narusza art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z jego treścią do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 3 lub ust. 4, organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach w których nie ma wicedyrektora nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 6 miesięcy. Wojewoda wskazał, iż po przeprowadzeniu postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w B. i jego unieważnieniu /zarządzenia Burmistrza: Nr [...] z dnia 21 lipca 2008 r. i Nr [...] z dnia 3 października 2008 r., w stosunku do których wydano rozstrzygnięcia nadzorcze: Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r./ Burmistrz, działając na podstawie art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty, powierzył G. G. z dniem 1 września 2008 r. pełnienie obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół w B. do czasu wyłonienia dyrektora w drodze konkursu, jednak nie dłużej niż na 6 miesięcy. Z kolei wskazanym na wstępie zarządzeniem z dnia 23 lutego 2009 r. powierzył z dniem 1 marca 2009r. pełnienie tych samych obowiązków i na ten sam okres tj. nie dłużej niż na 6 miesięcy R. O. Zdaniem organu nadzoru, ponowne skorzystanie przez Burmistrza z możliwości przewidzianej w art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty było nieuzasadnione. Powołany przepis nie uprawnia bowiem do "przedłużenia" powierzenia obowiązków dyrektora szkoły, jak to ma miejsce w przypadku powierzenia stanowiska dyrektora /art. 36a ust. 9 cyt. ustawy/. Przemawia za tym przede wszystkim okoliczność, iż instytucja powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora dotyczy sytuacji wyjątkowych tj. gdy konkurs nie wyłoni kandydata, jeśli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat, w sytuacji gdy organ prowadzący odwoła nauczyciela ze stanowiska dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 wskazanej ustawy bądź też w razie np. nagłej śmierci dyrektora. Wojewoda podkreślił, że ustawodawca nie zaznaczył, iż powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora może nastąpić tylko jednemu nauczycielowi, dlatego też należy uznać, iż dopuszczalne jest zastosowanie tego rozwiązania w odniesieniu do kilku osób, jednak okres tych powierzeń nie może przekroczyć łącznie 6 miesięcy. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zakwestionowała w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i zarzucając naruszenie: - art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez niezgodne z prawem stwierdzenie nieważności zarządzenia Burmistrza, mimo upływu 30-dniowego terminu wskazanego tym przepisem na działanie organu nadzoru we własnym zakresie, - art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż niedopuszczalnym jest powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora R. O. od dnia 1 marca 2009 r. na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, w sytuacji gdy wcześniej powierzono już pełnienie takich obowiązków G. G. od dnia 1 września 2008 r. również na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, - art. 7, art. 77 § 1, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ przez niewyjaśnienie wszystkich mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w szczególności nieustosunkowanie się do kwestii, iż procedura wyłaniania w drodze konkursu Dyrektora Zespołu Szkół w B. nie jest zakończona. W uzasadnieniu Gmina podniosła, że Wojewoda nie dotrzymał określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym terminu, który upłynął w niniejszej sprawie w dniu 1 kwietnia 2009 r., skoro doręczenie organowi zarządzenia Burmistrza nastąpiło dnia 2 marca 2009 r. wraz ze skargą R. Z. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Gmina wskazała, iż termin ten należy liczyć od daty faktycznego doręczenia, bez względu na to kto go dokonał. Składająca skargę zwróciła uwagę, iż kwestia ważności zarządzenia Burmistrza dotyczącego przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w B. została poddana ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie /sygn. akt II SA/Rz 23/09/, przy czym sprawa ta nie została jeszcze rozstrzygnięta. Tym samym zakończenie procedury wyłaniania dyrektora nie jest w chwili obecnej możliwe. W ocenie Gminy, brzmienie art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty wskazuje, iż w sytuacji gdy konkurs na dyrektora nie został rozstrzygnięty, organ prowadzący upoważniony jest do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora do czasu wyłonienia konkretnej osoby w konkursie, nie mogąc jednocześnie każdorazowo przekroczyć sześciomiesięcznego okresu, o którym mowa we wspomnianym przepisie. Przepis powyższy ma bowiem na celu zapewnienie szkole kierownictwa do czasu wyłonienia dyrektora w drodze konkursu, zatem jeśli procedura konkursowa przeciąga się poza wskazany okres 6 miesięcy, możliwe jest ponowne powierzenie przedmiotowych obowiązków tej samej bądź inne osobie. Odmienna interpretacja cytowanego przepisu prowadziłaby do powstania dalece niepożądanej sytuacji pozbawienia szkoły kierownictwa. Odpowiadając na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację rozstrzygnięcia nadzorczego. Dodatkowo podniósł, że mimo, iż ustawa wprost nie wskazuje na możliwość kilkukrotnego korzystania z instytucji powierzania pełnienia obowiązków dyrektora szkoły każdorazowo na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, to należy przyjąć, iż interpretacja art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty dopuszczająca takie uprawnienie organu prowadzącego jest nieuzasadniona. Ustawa stwarza bowiem dostatecznie dużo rozwiązań "sytuacji patowych". Zdaniem organu nadzoru czasookres, na jaki organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora jest dostatecznie sprecyzowany. Jednocześnie ustawodawca nie przewidział w tym wypadku żadnych wyjątków, jak też nie pozostawił możliwości swobodnego uznania w tym zakresie. Organ podkreślił, że wykonując uprawnienia nadzorcze zobowiązany jest kierować się jedynie kryterium legalności tj. zgodności z prawem, nie ma zatem podstaw do oceny działalności gminnej z punktu widzenia innych kryteriów np. skuteczności wykonywania zadań publicznych czy gospodarności gminy. Odnosząc się natomiast do zarzutu przekroczenia terminu, w którym dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności aktu organu gminy, Wojewoda podkreślił, że termin ten został przez niego dotrzymany, bowiem początek jego biegu należy liczyć od dnia 26 marca 2009 r., nie zaś jak chce strona skarżąca od 2 marca 2009 r. albowiem w tym ostatnim dniu Wojewoda nie otrzymał oryginału, zaś jedynie wydruk komputerowy treści przedmiotowego zarządzenia, bez podpisu organu, który go wydał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Uprawnienia sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to tym samym kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...] Burmistrza [...] z dnia 23 lutego 2009 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół w B. Wspomnianym zarządzeniem /§ 1/ powierzono R. O. z dniem 1 marca 2009 r. pełnienie obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół w B. do czasu wyłonienia dyrektora w drodze konkursu, jednak nie dłużej niż na 6 miesięcy. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 powołanej ustawy. Z kolei art. 61 § 1 i 4 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym cyt. wyżej wynika, że organ nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy /por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 21.10.2002 r. sygn. akt OPS 9/02 – ONSA 2003/2/43/. Wskazany obowiązek został spełniony, bowiem Wojewoda o wszczęciu postępowania nadzorczego, pismem z dnia 2 kwietnia 2009 r. nr [...] zawiadomił Burmistrza w dniu 6 kwietnia 2009 r. /data doręczenia w/w pisma/. W pierwszej kolejności należało rozpatrzyć zarzut naruszenia przez organ nadzoru przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zarzut ten zmierza w istocie do wykazania, że rozstrzygnięcie nadzorcze w tej sprawie w ogóle nie mogło być wydane, gdyż upłynął 30-dniowy termin, w którym organ nadzoru może orzekać o nieważności uchwały lub zarządzenia. W warunkach rozpoznawanej sprawy zarzut powyższy nie jest uzasadniony. Nie jest kwestionowane to, że organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie nadzorcze dnia 21 kwietnia 2009 r. Organ nadzoru liczył 30-dniowy termin, przewidziany na stwierdzenie nieważności w art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym, od dnia faktycznego doręczenia mu zarządzenia Nr [...] Burmistrza, co miało miejsce w dniu 26 marca 2009 r. Wbrew zarzutowi skargi, dopiero bowiem w tym dniu zostało organowi nadzoru doręczone w/w zarządzenie w przewidzianej prawem formie, tj. podpisane przez autora wydanego zarządzenia. Trzeba zaznaczyć, że w postępowaniu nadzorczym znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a. /art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym/. Stąd też nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że prawidłowym i skutecznym jest jedynie doręczenie zarządzenia podpisanego przez osobę upoważnioną do jego wydania. Powyższym wymogom nie odpowiada doręczenie organowi nadzoru wydruku komputerowego przedmiotowego zarządzenia – nie podającego imienia i nazwiska osoby, która to zarządzenie wydała, w szczególności też nie podpisanego przez tę osobę. Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty i zarazem argumentacji akcentującej, że przepis ten nie zawiera zakazu ponownego powierzenia obowiązków dyrektora, zaś okres 6 miesięcy dotyczy każdorazowego aktu powierzenia i w związku z tym nie stanowi maksymalnego okresu pełnienia obowiązków dyrektora w ogóle. Otóż po myśli wspomnianego wyżej art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty, stanowiącego podstawę zarządzenia Nr [...] Burmistrza, do czasu powierzenia stanowiska dyrektora kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu – czy też ustalonemu przez organ prowadzący szkołę lub placówkę, jeżeli konkurs nie przyniósł rezultatu – organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora wicedyrektorowi lub nauczycielowi, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy. W trafnej więc ocenie organu nadzoru okres, na jaki powierza się obowiązki – tej samej lub innej osobie – nie może w żadnym przypadku trwać dłużej niż 6 miesięcy. Z upływem tego okresu mandat pełniącego obowiązki dyrektora wygasa z mocy prawa. Trzeba też wskazać, że w wyroku z dnia 7 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 455/2006 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż okres nie dłużej niż przez 6 miesięcy dotyczy możliwości powierniczego zarządzania szkołą, nie zaś każdorazowego aktu powierzenia – jak twierdzi skarżąca – także wówczas, gdy stanowisko dyrektora nie zostało w tym okresie obsadzone, gdyż przepis art. 36a ust. 4a cyt. wyżej nie przewiduje wyjątków; Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższy pogląd. Chybione jest także stanowisko skargi, jakoby organ nadzoru naruszył przepisy procesowe, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 107 K.p.a. W uzasadnieniu skargi brak jest jakiegokolwiek rozwinięcia tego stanowiska, natomiast argument /zawarty w petitum skargi/ wskazujący na nieustosunkowanie się do kwestii, iż procedura wyłaniania w drodze konkursu Dyrektora Zespołu Szkół w B. nie jest zakończona, nie ma żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Na marginesie jedynie wypada zauważyć, że wspomniana w skardze sprawa sygn. akt II SA/Rz 23/09 została zakończona i wyrokiem z dnia 21 maja 2009 r. skarga Burmistrza [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia zarządzenia w sprawie unieważnienia konkursu na dyrektora szkoły została oddalona. Mając powyższe na uwadze należało dojść do wniosku, że zarządzenie Nr [...] Burmistrza zostało wydane z naruszeniem art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty, co dawało organowi nadzoru podstawę do stwierdzenia nieważności tego i zarządzenia w myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rozstrzygnięcie nadzorcze zgodne z prawem – w przekonaniu Sądu – to takie, które nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej, wyznaczonych w art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Ust. 4 tego artykułu wyznacza podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięciem nadzorczym przez określenie kategorii wad /istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa/. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze tych granic nie narusza, tym samym odpowiada prawu. Dlatego skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi cytowanej wyżej.