II SA/Rz 477/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego -skargę oddala- II SA/Rz 477/12 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi K. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: SKO) z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w sprawie nałożenia na w/w kary pieniężnej w wysokości 230.00 zł za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej, ul. P. w R., poprzez umieszczenie jednostronnej reklamy o wymiarach: 1, 00 m x 0, 80 m o treści "[...]" ze strzałką kierunkową, na ósmej latarni oświetlenia ulicznego, znajdującej się na terenie działki nr 1073/3 w obr. [...], w okresie od 2 lutego do dnia 21 lutego 2010, tj. przez 20 dni. Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086 ze zm., określanej dalej jako u.d.p.). Z akt administracyjnych oraz decyzji wynika, że w dniu 2 lutego 2010 r. pracownicy Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w trakcie kontroli stanu dróg na terenie R. stwierdzili, że w pasie drogowym ul. P. w R. na ósmej latarni oświetlenia ulicznego, po lewej stronie jadąc od skrzyżowania z Al. P., jest umieszczona jednostronna tablica reklamowa o treści "[...] ze strzałką kierunkową - bez wymaganego prawem zezwolenia. W sprawie był wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1066/10 uchylający decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] o wymierzeniu K. K. - prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...], kary pieniężnej w kwocie 230,00 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi powiatowej ul. P. w R., poprzez umieszczenie jednostronnej reklamy o wymiarach 1, 00 m x 0, 80 m o treści "[...]" ze strzałką kierunkową, w okresie od 2 do 21 lutego 2010 r. Sąd wskazał w uzasadnieniu, że z akt sprawy wynika, że spółka "A." zawarła z firmą K. K. – [...] umowę na świadczenie usług reklamowych, jednakże do akt tych nie dołączono treści tej umowy. Brak jej analizy uniemożliwiał jednoznaczne ustalenie zasadniczej dla nałożenia kary kwestii, kto jest właścicielem reklamy, a więc podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie reklamy bez zezwolenia. Jednocześnie Sąd podniósł, że w prowadzonym przez organy postępowaniu nie brała udziału spółka "A." mimo, że ma ona interes prawny. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] wymierzył K. K. karę pieniężną w wysokości 230, 00 zł za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej ul. P. w R., poprzez umieszczenie jednostronnej reklamy o wymiarach: 1, 00 m x 0, 80 m o treści "[...]" ze strzałką kierunkową, na ósmej latarni oświetlenia ulicznego, znajdującej się na terenie działki nr 1073/3 w obr. [...], w okresie od 2 lutego do dnia 21 lutego 2010, tj. przez 20 dni. W uzasadnieniu podał, że zawiadomił spółkę "A." o toczącym się postępowaniu w sprawie oraz o prawach i obowiązkach z tym faktem związanych. Organ wskazał, że K. K. od wielu lat prowadzi działalność polegającą na umieszczaniu reklam w pasach drogowych dróg publicznych na terenie R. Wyszukiwał klientów i zawierał z nimi umowy o umieszczenie reklam w określonych miejscach. Stwierdził, że K. K. posiadał ważne zezwolenia dotyczące 10 tabliczek reklamowych o treści "[...]." Jednakże w żadnym z wniosków skierowanych do zarządcy dróg, nie była uwzględniona lokalizacja w pasie drogowym ul. P. Z wyjaśnień S. K. – reprezentującego spółkę A. wynika, że wszelkie sprawy związane z ekspozycją tablic reklamowych na latarniach oświetleniowych na terenie R. prowadził K. K. Powyższe potwierdza także treść umowy o świadczeniu usług reklamowych z dnia 1 stycznia 2002 r. i aneks do niej między K. K. (jako zleceniobiorcą), a spółką A. (zleceniodawcą). Reasumując organ stwierdził, że tablica reklamowa umieszczona na ósmej latarni oświetlenia ulicznego – po lewej stronie ul. P. jadąc od skrzyżowania z Al. P., jest własnością K. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...]. W ocenie organu z zebranych dowodów wynika, że w/w wykonywał usługi reklamowe na zamówienie spółki "A.". Ustalono, że przedmiotowa reklama była jednostronna o wymiarach 1, 00 m x 0, 80 m, a forma i treść tablicy jest identyczna z dziesięcioma innymi tablicami, umieszczonymi na terenie R. Reklama była umieszczona na terenie części działki nr 1073/3 w obr. [...], która stanowi pas drogowy drogi powiatowej – ul. P. w R. Organ podniósł, że strona nie posiadała zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ul. P., mimo to była ona umieszczona w tym miejscu od 2 do 21 lutego 2010 r. Prezydent wyjaśnił, że zgodnie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. Naprowadził, że w oparciu o art. 40 ust. 8 u.d.p. Rada Miasta [...] uchwałą z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...], zmienioną uchwałą z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] ustaliła wysokość stawek opłat między innymi za umieszczenie reklam w pasie drogowym. Wymierzona opłata stanowi iloczyn stawki za 1 m² powierzchni reklamy i liczby dni zajęcia pasa drogowego, przy czym dla dróg powiatowych stawka opłaty za 1 m² jednej strony powierzchni reklamy wynosi 1,15 zł. W odwołaniu od tej decyzji K. K. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Składający odwołanie nie zgodził się z decyzją i zarzucił dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w szczególności przez przyjęcie, że skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej w R. poprzez umieszczenie w jego obrębie reklamy o treści "[...]". SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., opisaną na wstępie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podzieliło stanowisko organu I instancji, że z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż strona umieściła samowolnie jednostronną tablicę reklamową o treści: "[...]" ze strzałką kierunkową. Wskazana reklama umieszczona została przez pracowników firmy K. K. w pasie drogowym drogi powiatowej bez wymaganego zezwolenia. W ocenie organu odwoławczego nie budzi również wątpliwości sposób obliczenia przez organ I instancji wysokości kary. Konkludując Kolegium stwierdziło, że właścicielem reklamy i podmiotem odpowiedzialnym za jej umieszczenie jest K. K. prowadzący firmę pod nazwą [...]. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy nie dał wiary twierdzeniom odwołującego się, że nieznane są mu okoliczności umieszczenia tablicy reklamowej w tym miejscu oraz że zostały być może tam umieszczone przez inny podmiot, od którego K. K. przejął tablice, bądź przez firmę konkurencyjną. W skardze na tę decyzję K. K. wniósł o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., poprzez pominięcie informacji uzyskanych z wyjaśnień K. K. i nieprzeprowadzenie w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie organ nie wykazał samowolności zajęcia pasa drogowego i ustalił jedynie, że w momencie kontroli firma K. K. była właścicielem tabliczek. Wskazał, że organ ustalił jedynie podmiot, który umieszczał reklamy na latarniach, co przecież mogło być powodem omyłki. Podobnie jak w odwołaniu stwierdził, że podmiot będący właścicielem tabliczek nie umieszczał na nich reklam, a przejął je od poprzednika w zaufaniu, że wszytko następuje w zgodzie z prawem. Podniósł, że przejął tabliczki reklamowe od innego podmiotu, uzyskał na nie stosowne zezwolenie i był pewien, że zezwolenia te obejmują wszelkie powierzchnie reklamowe, na których znajdowały się reklamy współpracujących firm. W końcowej części skarżący stwierdził, że nie przekroczył terminu ani powierzchni reklamowej określonej w zezwoleniu, dlatego nie może odpowiadać za samowolne zajęcie pasa drogowego. Jego działania pozbawione były charakteru bezprawności, a za omyłkę odpowiedzialny jest podmiot wcześniej monitujący tabliczki na latarniach. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dodać też należy, że z godnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Po rozpatrzeniu sprawy w wyżej wskazanych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Poza sporem pozostaje, że jednostronna tabliczka z reklamą "[...]" ze strzałką kierunkową była umieszczona w pasie drogowym na 8 latarni oświetlenia ulicznego, po lewej stronie ul. P. jadąc od skrzyżowania z Al. P. w okresie od 2 do 20 lutego 2010 r. (20 dni). Z akt sprawy wynika, że latarnia ta znajduje się w pasie drogowym drogi powiatowej na działce ewidencyjnej nr [...]. Z umowy o świadczenie usług reklamowych (bez daty wraz z aneksem z dnia 1.01.2010 r. oraz z pisma dyrektora A. Spółki z o.o. w R. z dnia 16 lutego 2010 r. wynika, że to K. K. jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]" jest właścicielem w/w reklamy. Dziesięć takich reklam było umieszczonych na latarniach ulicznych na innych ulicach miasta R. na podstawie wydanych na powyższe stosownych zezwoleń. Według załącznika nr 1 do umowy (bez daty) podpisanego i opieczętowanego jedynie przez zleceniobiorcę, żadna z 11 objętych umową reklam nie miała być umieszczona przy ul. P., podobnie – według harmonogramu z aneksu nr 3 do umowy z dnia 1.01.2010 r. Wbrew zarzutowi ze skargi z akt sprawy nie wynika, aby K. K. uzyskał decyzję z zezwoleniem na umieszczenie spornej reklamy na 8 latarni znajdującej się w pasie drogowym ul. P. po lewej stronie w kierunku od skrzyżowania z Al. P. na jakikolwiek okres. Nie był kwestionowany okres ekspozycji w/w reklamy ustalony jako okres pomiędzy dwoma kolejnymi kontrolami pracowników zarządu drogi, po braku reakcji skarżącego na wezwanie organu w celu oświadczenia się przez niego w tym przedmiocie (pismo z dnia 11 marca 2010 r.) Bezsporne są także wymiary tablicy reklamowej tj. 0,80 x 1,00 m. Z akt sprawy wynika, iż Rada Miasta [...] uchwałą Nr [...] ustaliła wysokość stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na terenie miasta R., która według załącznika do tej uchwały zmienionej uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. (opublikowanych w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2004 r., nr 52, poz. [...] i z 2005 r., nr 44, poz. [...]) wynosi 1,15 zł za 1 m2 za 1 dzień (pkt 4.4.4 załącznika do uchwały). Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to, według ust. 2 pkt 3 tego przepisu, dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym reklam. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się – zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p. – jako iloczyn liczby metrów kwadratowych i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Zgodnie z art. 40 ust. 10 u.d.p. reklama mniejsza niż 1 m2 jest traktowana jak gdyby miała wymiary 1 m2. Stosownie do art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 – 6. Z art. 19 ust. 2 pkt 3 u.d.p. wynika, iż zarządcą drogi powiatowej jest zarząd powiatu. W odniesieniu do miasta R.– gminy na prawach powiatu – jest to Prezydent Miasta [...]. W aktualnym stanie prawnym żaden przepis prawa nie stanowi, aby przesłanką nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia było ustalenie winy właściciela reklamy albo samowolności takiego działania. Przywoływane w skardze orzecznictwo sądowe odnosi się do innego stanu prawnego. Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 200, poz. 1953 ze zm.) w ustawie o drogach publicznych brak było definicji zajęcia pasa drogowego stanowiącego podstawę nałożenia kary pieniężnej. Art. 40 ust. 4 omawianej ustawy w dawnym brzmieniu stanowił jedynie tyle, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pobierano kary pieniężne. Wobec tego istniały podstawy do powoływania się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1986 r. Nr 6, poz. 33 z późn. zm.). Przepis § 11 tego rozporządzenia wyjaśniał, że przez zajęcie pasa drogowego rozumiano: samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. Wobec tego uzasadnione było odwoływania się do pojęcia "samowolne" rozumianego jako sposób postępowania polegający na kierowaniu się swoją wolą, nie liczenie się z przepisami prawa. Samowolne zajęcie pasa drogowego oznaczało, iż dokonano tego świadomie bezprawnie. W dawnym stanie prawnym do pojęcia samowoli ustawodawca odwoływał się również w art. 36 u.d.p. dotyczącym naruszenia pasa drogowego i obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego. Wskazana nowelizacja dokonana ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. doprowadziła, między innymi, do tego, że definicja zajęcia pasa drogowego stanowiącego podstawę do nałożenia kary pieniężnej została wprowadzona do tekstu ustawy. Zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych podlega karze administracyjnej zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi. Przesłanka samowoli sprawcy zajęcia nie występuje. Tą samą nowelizacją wyłączono samowolę jako przesłankę stosowania art. 36 ustawy o drogach publicznych. Wobec zawarcia definicji zajęcia pasa drogowego stanowiącego przesłankę nałożenia kary pieniężnej w przepisie rangi ustawowej brak podstaw do stosowania w tym zakresie regulacji wymienionego rozporządzenia z 24 stycznia 1986 r., mimo, że art. 9 ustawy nowelizującej nie zawierał jednoznacznej normy pozbawiającej mocy prawnej aktu wykonawczego. Ponieważ w stanie prawnym będącym wynikiem omawianej nowelizacji ustawodawca nie wskazuje "samowoli" jako przesłanki nałożenia kary pieniężnej, na gruncie aktualnego brzmienia art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, brak podstaw do wyprowadzania wniosków co do dopuszczalności nałożenia kary pieniężnej od przesłanek winy (kwalifikowanej) podmiotu zajmującego pas drogowy i wyraźnego braku akceptacji zajmowania pasa przez zarządcę drogi. Takie właśnie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 182/09 (dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie aktualnego stanu prawnego podkreśla się, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia bez zezwolenia reklamy w pasie drogowym jest właściciel danej reklamy. Przepisy, na podstawie których nałożona została kara pieniężna mają charakter przepisów powszechnie obowiązujących, zaś cechą administracyjnej kary pieniężnej jest to, że jest ona nakładana na właściciela takiej reklamy z tytułu odpowiedzialności obiektywnej, a więc bez względu na jego winę czy świadomość bezprawności. W sprawie takiej organ nie jest uprawniony do badania przyczyn umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia, oceny stopnia winy strony ani też brak podstaw do miarkowania nałożonej kary. Po stwierdzeniu faktu umieszczenia reklamy bez zezwolenia organ był z kolei zobligowany do wydania decyzji administracyjnej wymierzającej karę w przewidzianej przepisami ustawy i prawa miejscowego wysokości (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 17.08.2011 r., sygn. akt II GSK 803/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21.07.2011 r., sygn. akt III SA/Wr 227/11 – LEX Nr 950752). Konsekwencją powyższego i dodatkowo związania w myśl art. 153 P.p.s.a. poglądem prawnym wyrażonym w wyroku tut. WSA z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt. II SA/Rz 1066/10 co do podmiotu, na który należy nałożyć karę pieniężną za umieszczenie bez zezwolenia reklamy w pasie drogowym, jest stwierdzenie, iż organy nie naruszyły przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., bo wyjaśniły wszystkie okoliczności niezbędne dla jej rozstrzygnięcia. Bezzasadne byłoby prowadzenie postępowania w celu wyjaśnienia jak to się stało i z czyjej winy (omyłki), że reklama została umieszczona w tym akurat miejscu. Jeśli rzeczywiście uczyniła do firma konkurencyjna (co zresztą nie zostało w żaden sposób uprawdopodobnione) – to jest to kwestia odpowiedzialności za szkodę na gruncie prawa cywilnego, której ustalenia dochodzi się przed sądem powszechnym. Nie mogły mieć także żadnego znaczenia okoliczności takie jak ewentualne zamontowanie reklamy na skutek omyłki itp. Jak wyżej wskazano odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego (umieszczenie w nim reklamy) jest odpowiedzialnością obiektywną, którą ponosi właściciel reklamy. Nie ma więc także znaczenia okoliczność, że K. K. przejął reklamy od swego poprzednika, ani że dysponował zezwoleniem na umieszczenie reklamy na innej ulicy, skoro nie miał decyzji zezwalającej na umieszczenie reklamy w tym akurat miejscu. Nie ma również znaczenia kto podpisał pismo przesłane faksem z dnia 17 lutego 2010 r. i jakie przyczyny umieszczenia reklamy w tym konkretnym miejscu w nim podano, a w każdym razie w świetle ustalenia faktu, że reklama, której właścicielem jest skarżący została umieszczona na ósmej latarni po lewej stronie ulicy P. w R. – w kierunku od skrzyżowania z Al. P. – bez wymaganego zezwolenia, okoliczności podane w tym faksie nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Z powyższych względów skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.