II SA/Rz 484/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Maria Piórkowska NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi H. S. i S. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- II SA/Rz 484/13 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], którą uchylono decyzję Starosty K. z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] i jednocześnie orzeczono o odmowie wpisania H.i S.S. w operacie ewidencji gruntów i budynków obręb T. gmina D. w pozycji rejestrowej nr [...] jako władających działką nr 1283. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: "K.p.a.") oraz art. 20 ust. 1 i ust. 2, art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm. – zwana dalej "P.g.k."). Z uzasadnienia i akt administracyjnych wynika, że H. i S.S. zwrócili się z wnioskiem o wprowadzenie w rejestrze ewidencji gruntów i budynków zmian w zakresie władającego działką nr 1283 w T. gmina D. Żądanie to oparte zostało na nieformalnej umowie sprzedaży z dnia [...] sierpnia 1986 r. i dotyczyło wpisania wnioskodawców w miejsce ujawnionego władającego J.K. Decyzją z dnia [...]września 2008 r., nr [...] Starosta K. orzekł o zmianie wpisu w jednostce rejestrowej nr [...] przez wykreślenie jako władającego J.K. i wpisaniu jako właścicieli działki nr 1283 nieżyjących J.K. i G.K. na prawach wspólności ustawowej, a odmówił wpisania jako władających wnioskodawców. Na skutek rozpatrzenia odwołania WINGiK decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na wadliwie określony krąg stron postępowania. Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], Starosta zawiesił postępowanie w sprawie i jednocześnie wystąpił do Sądu Rejonowego z wnioskiem o ustanowienie kuratora dla nieznanej z miejsca pobytu L.O., jako następcy prawnego po zmarłym J.K.. Postanowienie o zawieszeniu postępowania, po utrzymaniu w mocy przez WINGiK, stało się przedmiotem kontroli WSA w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 413/10, skargę oddalił. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla W. ustanowił dla L.O. kuratora w osobie A.S. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Powiatu K. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], dokonał zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu T. gminy D. przez wykreślenie w pozycji rejestrowej nr [...] J.K., s. J. i G. jako użytkownika działki nr 1283 o pow. 0,21 ha i wpisanie nieżyjących J.K. s. J. i Z. oraz G.K. c. J.i.B. na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej zgodnie z zapisem w ZD nr [...] – T. prowadzonym przez Sąd Rejonowy w K.. Odwołanie od tej decyzji złożyła H.S., żądając wpisania w operacie ewidencji gruntów i budynków siebie i męża jako użytkowników działki nr 1283. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o odmowie wpisania H.i.S.S. w operacie ewidencji gruntów i budynków obręb T. gmina D. w pozycji rejestrowej nr [...] jako władających działką nr 1283. WINGiK stwierdził, że żądanie wnioskodawców nie zostało potwierdzone żadnym dokumentem, w oparciu o który można by dokonać wpisu do ewidencji. Z przedłożonych przez wnioskodawców kopii dokumentów wynika, że właścicielami pgr [...], obecnie działki nr 1283, byli nieżyjący już J.K. i G.K. W ocenie organu wyższego stopnia, Starosta wydając decyzję wyszedł poza granice wniosku. Wnioskodawcy domagali się wpisania do ewidencji swoich danych jako władających, a nie osób, które ujęto w decyzji. Wskazano, że organ nie może rozstrzygać sprawy dotyczącej tytułu własności, może jedynie rejestrować stan prawny nieruchomości wynikający z określonych dokumentów urzędowych. Takim dokumentem nie jest przedłożona umowa kupna-sprzedaży przedmiotowej działki. Ze stanowiskiem tym nie zgodzili się H.i S.S. i złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie domagając się wpisania ich jako władających działką nr 1283 położonej w obrębie T. gm. D. Podali, że działkę tę użytkują na podstawie nieformalnej umowy sprzedaży z dnia [...] sierpnia 1986 r., którą zakupili od G.K. i jej córki L.K. Nie mieli świadomości, że władającym działką był syn G.K. – J.K. Skarżący podtrzymali argumenty odwołanie i podniesione tam żądanie. Zawnioskowali o przesłuchanie świadków wskazując, że niektóre z dowodów gromadzonych w aktach administracyjnych (protokoły zeznań świadków) były usuwane przez pracownika starostwa zainteresowanego wynikiem sprawy. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. skarżący złożyli kolejne wnioski dowodowe i przedłożyli kserokopie dokumentów. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 279/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu K. z dnia [...] listopada 2010 r. Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia Sąd zaznaczył, że organy obu instancji w podstawie prawnej swoich rozstrzygnięć wskazywały m.in. § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 2001 r. Nr 38, poz. 454, ze zm. - dalej także jako "rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r."). W ocenie Sądu powyższy przepis nie mógł być postawą decyzji, gdyż ta musi znajdować się w przepisie ustawy, a nie w akcie wykonawczym. Prowadząc rozważania dotyczące utraty mocy obowiązywania ww. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w związku z wejściem w życie art. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej i zmianie niektórych ustaw Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i decyzja Starosty Powiatu w [...] zostały wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to oznacza, że zachodziła podstawa do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Po jej rozpoznaniu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2039/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Sąd drugiej instancji uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i podzielił stanowisko zaprezentowane przez autora skargi kasacyjnej, że art. 20 i art. 22 ustawy Pgik stanowią podstawę do orzekania przez organy administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej w sprawach dokonywania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Wskazano, że przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne regulują m.in. sprawy dotyczące ewidencji gruntów i budynków (art. 1 pkt 3 ustawy). Stosownie zaś do art. 20 P.g.k. ewidencja gruntów i budynków to zbiór informacji dotyczących gruntów, budynków, lokali oraz ich właścicieli lub władających. Natomiast z art. 22 P.g.k. wynika, że ewidencje gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Dokonanie zmian danych objętych ewidencją możliwe jest po udokumentowaniu przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. Zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych uregulowane zostało w rozdziale 3 wymienionego rozporządzenia, a z przepisów tych wynika przede wszystkim obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Stosownie do § 45 rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. § 46 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że "dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11". Z kolei w myśl § 47 ust. 3 rozporządzenia "w przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy". W dalszej części wyjaśniono, że jakkolwiek powyższe przepisy sformułowane są w sposób nieprecyzyjny, to jednak w praktyce i orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości, w jakich formach prawnych dokonuje się zmian w ewidencji gruntów i budynków. Podano, że wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Po pierwsze w trybie czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia (art. 22 ust. 2 i 3 Pgik w zw. z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia), o czym organ zawiadamia (§ 49 ust. 1 i 2); po drugie w formie decyzji administracyjnej, gdy aktualizacja operatu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów (§ 47 ust. 3) i wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Dodatkowo § 48 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia przewiduje, że dziennik zgłoszeń zawiera datę wprowadzenia zmiany w bazie danych lub datę podjęcia decyzji o odmowie wprowadzenia zmian. W świetle powyższego NSA uznał, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowały formę rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, jako w ustawowo domniemanej formie załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Wiąże się z tym zapewnienie stronie prawa do odwołania a następnie prawa do sądowej kontroli legalności decyzji. Za trafne uznano zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia norm prawa materialnego, tj. art. 20 i art. 22 P.g.k., które to przepisy stanowią normy prawa materialnego do podjęcia przez organ administracji władczego rozstrzygnięcia skierowanego na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Jako nieprawidłowe oceniono stanowisko Sądu pierwszej instancji, że rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków utraciło moc w związku z wejściem w życie art. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej i zmianie niektórych ustaw. W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność decyzji poddanych kontroli sądowej dokonał nieprawidłowej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Uzupełniająco zwrócono uwagę, że zarzut naruszenia art. 17 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw, jako zarzut postanowiony odrębnie, nie zasługiwał na uwzględnienie. Przepis ten nie był w sprawie stosowany, dotyczył obowiązywania innych aktów wykonawczych aniżeli rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków i został powołany przez Sąd pierwszej instancji jedynie na poparcie przyjętego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Stosownie do treści tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu. Spór w sprawie niniejszej sprowadza się do oceny zasadności żądania H. i S. S., o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków w zakresie władającego działką nr 1283 poł. w T., gm. D., poprzez wpisanie wnioskodawców w miejsce ujawnionego J.K. Stosownie do treści art. 20 P.g.k. ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym rejestrem zawierającym informacje o gruntach i budynkach. Odnośnie gruntów odzwierciedla ona ich położenie, granice, powierzchnię, rodzaj użytków gruntowych oraz ich klasą gleboznawczą, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się również właściciela, w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Z treści powołanego unormowania w związku z § 44 – 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) wynika ciążący na staroście obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Z przepisów tych należy odczytać kolejną zasadę, iż aktualizacji treści ewidencji dokonuje się wyłącznie w oparciu o stosowne dokumenty, które korzystając z mocy urzędowej nie wymagają przeprowadzenia postępowania co do ich prawdziwości; zgodnie z art. 23 P.g.k. dokumentami tymi są prawomocne decyzje i orzeczenia oraz odpisy aktów notarialnych. Organy ewidencyjne nie mogą zatem we własnym zakresie czynić ustaleń w przedmiocie informacji podlegających uwidocznieniu w ewidencji gruntów. Wiążące są bowiem w tym zakresie dane wynikające z dokumentów stanowiących podstawę wpisu. Nie ma więc podstaw, by organy te poprzez własne działania nadawały ostateczny kształt informacjom, jakie mają obowiązek uwidaczniać w ewidencji. Ich zadaniem jest jedynie rejestracja stanu prawnego i faktycznego ustalonego w innym trybie i przez inne organy orzekające. Innymi słowy, rejestrowość postępowania ewidencyjnego oznacza, że ma ono charakter wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W świetle tych wywodów odmowa wpisania w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu T., gm. D. w pozycji rejestrowej [...] jako władających działką nr 1283 H. i S.S. zasługuje na akceptację Sądu. Nadmienić w tym miejscu również należy, że podczas rozprawy przed Sądem w dniu 11 lipca 2013 r. skarżąca H. S. oświadczyła, iż "chciałaby aby sprawa się zakończyła i skarżąca wraz z mężem stała się właścicielami działki nr 1283." Z akt sprawy wynika, że właścicielami parceli nr 663/7 o pow. 0,23 ha (odpowiadającej działce nr 1283 o pow. 0,21 ha) są zmarli J.K. i G.K. na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej (odpis ze zbioru dokumentów nr [...] Sądu Rejonowego w K. L. ks. zam. [...] z [...].05.2003 r. - k. 89 akt administracyjnych I instancji). Do wniosku skarżących inicjującego przedmiotowe postępowanie dołączona została pismem umowa sprzedaży - kupna z dnia [...] sierpnia 1986 r. w/w parceli z domem (k.71 akt w/w). Jak wcześniej wyjaśniono wszelkie zmiany w ewidencji gruntów, a więc podmiotowe i przedmiotowe dokonywane są w oparciu o stosowne dokumenty (korzystające z mocy urzędowej). Zgodnie z treścią § 12 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. cyt. wyżej prawa osób do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji gruntów na podstawie: wpisów dokonanych w księgach wieczystych prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. W trafnej zatem ocenie organu odwoławczego "nieformalna" umowa sprzedaży - kupna z dnia [...] sierpnia 1986 r. nie jest dokumentem, który może być podstawą dokonania zmian w ewidencji gruntów, a więc zmian podmiotowych. Niezbędną bowiem była umowa w formie aktu notarialnego, wymagana dla umów dotyczących przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości (tu przeniesienia własności nieruchomości). Podsumowując stwierdzić należy, że organ odwoławczy prawidłowo skorzystał z kompetencji określonych przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne bowiem również było usunięcie z obrotu prawnego wydanej w pierwszej instancji decyzji orzekającej bez wątpienia "poza zakresem" wniosku H. i S.S., czyli o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obr. T. gm. D. poprzez wykreślenie w poz. rejestrowej [...] J.K. jako użytkownika działki nr 1283 i wpisanie w jego miejsce nieżyjących J.i G.K. na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej (zgodnie z zapisem w ZD nr [...] –T. prowadzonym w Sądzie Rejonowym w K.). W rezultacie Sąd nie znajduje żadnych powodów do usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Jedynie na marginesie Sąd zwraca uwagę że skarżąca powinna skorzystać z przysługujących jej środków prawnych przewidzianych w ustawie - kodeks cywilny.