II SA/Rz 484/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji Dziedzictwo Przyrodnicze z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu -skargę oddala- Przedmiotem skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...], dalej "Fundacja" jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., dalej "Kolegium" lub "SKO" z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że po rozpoznaniu wniosku Fundacji z dnia [...] grudnia 2015 r. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił dopuszczenia Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew na pasie drogowym należącym do drogi powiatowej nr [...] relacji W. – S.B, działka nr 275 w miejscowości J.R. i drogi powiatowej nr [...] relacji B. – H. – Gr Państwa, działka nr 7 w miejscowości Ł.G. i działka nr 8 w miejscowości Ł.D. wszczętym na wniosek Powiatowego Zarządu Dróg w [...]. Motywując swoje rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że o ile żądanie jest uzasadnione celami statutowymi Fundacji, co przesądza o spełnieniu jednej z przesłanek uzasadniających dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu określonych w art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a."), o tyle nie została spełniona druga z przesłanek takiego rozstrzygnięcia, tj.: interes społeczny nie przemawia za dopuszczeniem jej do udziału w przedmiotowym postępowaniu. W zażalenia na wskazane wyżej postanowienie Fundacja podniosła, że działanie w interesie społecznym oznacza zamiar zadbania o to, aby w postępowaniu należytą wagę przykładano do ochrony przyrody. Podała, że szeroko rozumiany interes publiczny może przemawiać za jej dopuszczeniem do udziału w przedmiotowym postępowaniu. W interesie publicznym pozostaje bowiem zarówno zapewnienie bezpieczeństwa drogowego, jak i zapewnienie we właściwym zakresie ochrony środowiska w tym standardów jego jakości. Fundacja nie neguje konieczności wycięcia drzew, jednak udział organizacji społecznej w tym postępowaniu zapewniłby kontrolę społeczną zasadności takich działań. Organ odwoławczy opisanym na wstępie postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 w zw. z art. 144 oraz art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. Organ wyjaśnił, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu w myśl art. 31 § 1 k.p.a. warunkowane jest łącznym spełnieniem 2 przesłanek, żądanie musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz interesem społecznym. O istnieniu interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym świadczy autentyczne i bezinteresowne zaangażowanie w ochronę interesów społecznych, w uzasadnionych racjonalnie sytuacjach kiedy rzeczywiście można mieć poważne obawy co do zagrożenia określonych wartości takich jak ochrona przyrody. Ocena wystąpienia tej przesłanki tj. uznanie określonego interesu za społeczny należy do organu administracyjnego. W ocenie Kolegium organ I instancji właściwie uznał, że interes społeczny nie przemawia w przedmiotowej sprawie za uwzględnieniem wniosku. Drzewa rosnące w pasie drogowym, oprócz bezcennej wartości przyrodniczej i trudnych do przecenienia właściwości, mogą bowiem stanowić zagrożenie dla ludzi, obiektów budowlanych i urządzeń znajdujących się w ich sąsiedztwie. Dlatego decyzja o zezwoleniu na ich usunięcie wydawana jest po uzgodnieniach z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska stosownie do art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W skardze na opisane na wstępie postanowienie Fundacja zaskarżając je w całości zażądała zobowiązania organu do wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu w sprawie wycinki drzew, ewentualnie uchylenia postanowień obu instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 31 § k.p.a. polegające na przyjęciu, że Fundacja zgłaszając chęć udziału w postępowaniu dotyczącym wycinki drzew nie działa w interesie społecznym, a jedynie zmierza do blokowania postępowania w sytuacji, gdy od lat jest zaangażowana w ochronę przyrody na terenie Pogórza [...] oraz posiada szczególną wiedzę na temat gatunków występujących na tych obszarach potwierdzoną szeregiem badań i inwentaryzacji przyrodniczych, a udział Fundacji w postępowaniu niewątpliwie przyczyniłby się do zachowania prawdy obiektywnej postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została oddalona w całości, gdyż okazała się niezasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone do WSA postanowienie zostało wydane na podstawie właściwie zgromadzonego i ocenionego materiału dowodowego przy prawidłowo zastosowanych i zinterpretowanych przepisach prawa. Znaczenie kluczowe w niniejszej sprawie odgrywa przepis art. 31 § 1 k.p.a. W myśl treści tej regulacji, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, który prowadzi postępowanie w sprawie w której organizacja złożyła wniosek o dopuszczenie, uznając to żądanie za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 K.p.a.). Organy obu instancji odmówiły skarżącej Fundacji dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, stwierdzając zgodnie, że za udziałem tej organizacji w tym postępowaniu nie przemawia interes społeczny. Sąd podzielił tą ocenę co doprowadziło do oddalenia skargi, jako nieuzasadnionej. Wyjaśnić przyjdzie w pierwszej kolejności w oparciu o utrwalone poglądy NSA, że dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu nie może być "niejako automatyczne" i w każdym przypadku złożenia wniosku w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do spełnienia przesłanek przepisem zakreślonych z uwzględnieniem realiów konkretnej sprawy. Jako oczywisty jawi się obowiązek przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego i dokonania w jego ramach oceny, czy uzasadniony ze względu na cele statutowe organizacji społecznej jej udział w postępowaniu toczącym się z wniosku innej osoby, jest również uzasadniony z perspektywy interesu społecznego. Ma to szczególne znaczenie z racji niedookreśloności samego pojęcia "interesu społecznego", którym posłużył się ustawodawca w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Interes społeczny, który towarzyszyć musi wnioskowi o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, należy interpretować każdorazowo na tle określonego stanu prawnego i przepisów mających zastosowanie w tym postępowaniu oraz stanu faktycznego ustalonego w sprawie (tak NSA w wyroku z dnia 3 września 2015 r. o sygn. II GSK 1699/14, CBOSA). Jednocześnie pamiętać należy, iż nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny. Podkreślić należy, iż organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Ponadto, organizacja społeczna, żądając dopuszczenia do udziału w postępowaniu, winna dołożyć wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia nie tylko kryteriów określonych w art. 31 § 1 k.p.a., ale także z punktu widzenia przedmiotu żądania tak, aby organ decydujący o takim dopuszczeniu mógł oprzeć się na jednoznacznie wyrażonym zamiarze (tak NSA w wyroku z dnia 27 sierpnia 2015 r., o sygn. II OSK 3144/13, CBOSA). WSA kontrolując działania procesowe Organów doszedł do przekonania, że przeprowadziły one w wymaganym zakresie postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie czy interes społeczny, ze względu na przedmiot sprawy administracyjnej, wymagał udziału skarżącej Fundacji. Przedmiotem sprawy administracyjnej, w której w/w Organizacja złożyła wniosek o dopuszczenie, jest wydanie na wniosek Zarządu Dróg Powiatowych w [...] zezwolenia na usunięcie drzew rosnących w pasie drogowym dróg publicznych. Według treści wniosku objęte nim drzewa są stare, suche, przez co stwarzają zagrożenie dla ruchu drogowego. Te twierdzenia publicznego wnioskodawcy znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym, w tym przede wszystkim w protokole z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej dnia 2 grudnia 2015 r., gdzie zamieszczono dokładny opis oraz aktualny stan przeznaczonych do wycinki drzew. Natomiast według treści wniosku Fundacji, interes społeczny przemawia za jej udziałem w postępowaniu, gdyż w interesie społeczności lokalnej jest zachowanie w stanie niezmienionym środowiska naturalnego. Wobec precyzyjnie ustalonego przedmiotu postępowania, a także celu złożenia wniosku o wydanie zezwolenia, jakim jest niewątpliwie ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego, za uzasadnione uznać należało stanowisko Wójta oraz SKO, iż podkreślony we wniosku Organizacji interes społeczności lokalnej nie wymagał ochrony realizowanej poprzez dopuszczenie tego społecznego podmiotu do toczącego się postępowania administracyjnego. Przekonująco, w kontekście art. 31 § 1 K.p.a., uzasadniono zaskarżone postanowienie twierdząc, że zamiar wycinki drzew ma na celu ochronę interesu społecznego w tym ochronę życia i zdrowia ludzkiego, poprzez istotne minimalizowanie niebezpieczeństw dla uczestników ruchu drogowego, wiążących się z lokalizacją w pasie drogowym drzew zamierających jak i martwych. Potrzeba ochrony życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego niewątpliwie należy do sfery chronionego prawem interesy społecznego, stąd wniosek zarządu dróg w istocie zmierza do realizacji tego interesu. Ten zamiar zarządu dróg, w połączeniu z ustawowym obowiązkiem Wójta przestrzegania obowiązującego prawa oraz działania na rzecz dobra ogółu w tym społeczności lokalnej, przekonuje do tezy o istnieniu wystarczających gwarancji ochrony interesu społecznego we wszczętym postępowaniu administracyjnym. Do wyrażonej w postanowieniach argumentacji Organów dodać należy jeszcze wniosek płynący z faktu obowiązywania art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.). Otóż w świetle tej regulacji, zezwolenie na usunięcie drzewa w pasie drogowym drogi publicznej, z wyłączeniem obcych gatunków topoli, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Do ustawowych zadań wymienionego wyżej organu uzgadniającego należy ochrona stanu przyrody, stąd tym bardziej udział Fundacji nie był w prowadzonym postępowaniu konieczny w świetle art. 31 § 1 K.p.a. Reasumując, Organy obu instancji w stopniu przekonującym wykazały niezaistnienie jednej z koniecznych przesłanek dopuszczenia Strony skarżącej do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym w postaci potrzeby ochrony interesu społecznego. Sąd działając z urzędu nie doszukał się w podjętych działaniach takich uchybień prawa, które musiałyby skutkować uwzględnieniem skargi z urzędu. Z wyżej wyłożonych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a.