II SA/Rz 501/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2018 r. sprzeciwu Polskiego Związku Działkowców – Okręg [....] w [...] od decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce oddala sprzeciw. II SA/Rz 501/18 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem sprzeciwu Polskiego Związku Działkowców – Okręg [...] w [...] jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...] w sprawie ustalenia odszkodowania, którą wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] ([...]) Prezydent Miasta [...] - działając na podstawie art. 11a ust. 1 i art. 11 f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa połączenia Alei [...] z ul. [...], etap I – budowa drogi dojazdowej do targowiska wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi." Na jej podstawie, jako zlokalizowane w liniach rozgraniczających, zamierzeniem inwestycyjnym objęte zostały działki nr 912/2 i 914/3. Decyzja ta stała się ostateczna 20 czerwca 2011 r. Wnioskiem z [...] mara 2015 r. Polski Związek Działkowców – Okręgowy Zarząd [...] w [...] (dalej: PZD – OZ[...]) zwrócił się do Prezydenta M. [...] o ustalenie na jego rzecz odszkodowania za składniki majątku znajdującego się na działkach nr 914/1, 914/2, 914/3 i 914/4 obr. [....], na których zlokalizowany był Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w [...]. Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania Prezydent M. [...] decyzją z [...] września 2015 r. nr [...] odmówił ustalenia na rzecz PZD – OZ[...] odszkodowania na nasadzenia, urządzenia i obiekty ogródka działkowego znajdujące się na w/w działkach. Wskutek odwołania PZD – OZ[...], decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. nr [...]. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Prezydent M. [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: K.p.a.), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej: u.g.n.) oraz art. 11j, art. 12 ust. 4a i 5, art. 18 ust. 1 i 1g pkt 2, art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych orzekł: 1. o ustaleniu odszkodowania na rzecz PZD – OZ[...] w wysokości 114 736 zł za nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce nr 914/3 i 912/2 obr. [....]; 2. zobowiązał Gminę Miasto [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W odwołaniu PZD – OZ[...] zawnioskował o przyznanie odszkodowania za utracone prawo użytkowania gruntu zajmowanego przez ROD "[...]" oraz dodatkowego odszkodowania za nie ujęte w decyzji składniki majątku stanowiące jego własność, a także o przyznanie gruntu zastępczego na odtworzenie zlikwidowanego ROD, ewentualnie uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strona odwołująca wskazała, że decyzja z [...] maja 2011 r. dotyczyła także działek nr 912/1, 912/3, 914/1, 914/2 i 914/4 znajdujących się poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, na których wykonana została przebudowa sieci uzbrojenia terenu i budowa dróg innych kategorii. Zdaniem odwołującego, powinno zostać mu wypłacone odszkodowanie za składniki majątku znajdujące się na działkach nr 914/1, 914/2 i 914/4, tj. za ogrodzenie zewnętrzne i jedną bramę wjazdową. Zarzucono także brak wykonania obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 1g pkt 3 ustawy o szczególnych zasadach (...) poprzez brak zapewnienia gruntów zastępczych na odtworzenie ROD "[...]", do czego zobowiązuje art. 18 ust. 1h tej ustawy. Opisaną na wstępie decyzją z [...] marca 2018 r. Wojewoda [...] – na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że za nieruchomości przejęte pod drogi na mocy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustalenie odszkodowania następuje - w zakresie w niej nieuregulowanym - na zasadach określonych w u.g.n. Przytaczając treść art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach (...) oraz art. 130 ust. 2, art. 134 i art. 135 u.g.n. podał, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy określającej wartość nieruchomości. W operacie z [...] marca 2017 r. biegły ustalił wartość odtworzeniową części składowych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości – działkach nr 914/1, 914/2, 914/3 i 914/4. Dokonując jego oceny Wojewoda uznał, że mógł on stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania z tytułu przeznaczenia nieruchomości pod drogę publiczną. Wskazał, że organ I instancji błędnie obliczył wartość części składowych za które ustalił odszkodowanie. Uwzględniając wartość ogrodzenia pozostającego poza pasem inwestycji oraz bramę wjazdową, ustalone odszkodowanie powinno wynosić 114 735,19 zł. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, Wojewoda - cytując treść art. 18 ust. 1g ustawy o szczególnych zasadach (...) w brzmieniu obowiązującym [...] czerwca 2011 r. (dzień, kiedy decyzja Prezydenta stała się ostateczna) - podał, że podmiot w interesie którego nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, jest zobowiązany wypłacić działkowcom odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach. Dotyczy to jednak tylko tej części ogrodu działkowego, która przeznaczona jest pod realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z dokumentami zalegającymi w aktach sprawy, pod realizację inwestycji drogowej przeznaczone zostały tylko działki nr 912/2 i 914/3. Słuszne było więc stanowisko organu I instancji o nieprzyznaniu odszkodowania za część ogrodzenia zewnętrznego i jedną bramę wjazdową. Jednocześnie Wojewoda zwrócił uwagę na art. 11f ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach (...) stanowiącego, że do ograniczeń o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. i, przepisy art. 124 ust. 4-8 i art. 124a u.g.n. stosuje się odpowiednio. Podkreślił, że w pkt VI decyzji z 5 maja 2011 r. jasno wskazano działki objęte inwestycją, a co za tym idzie, działki w stosunku do których można wydać decyzję w trybie art. 18 ust. 1g pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 4 ustawy. Natomiast działki nr 912/1, 912/3, 914/1, 914/2 i 914/4 ujęte są w pkt VII.5 decyzji wskazującym ograniczenia w sposobie korzystania, w ramach którego możliwe jest ewentualne ustalenie odszkodowania w trybie przepisów u.g.n. Wymaga to jednak przeprowadzenia odrębnego postępowania. Organ I instancji nie zajął w tej kwestii żadnego stanowiska. Odnośnie zarzutu braku zapewnienia gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego Wojewoda zwrócił uwagę na brzmienie art. 18 ust. 1g pkt 3 ustawy o szczególnych zasadach (...). Zauważył, że Prezydent w kwestionowanej decyzji obowiązany był orzec w tej materii. Zastrzegł jednak, że nie ma racji odwołujący domagając się jednocześnie odszkodowania za utracone prawo użytkowania gruntu zajmowanego przez ROD oraz gruntu zastępczego na odtworzenie zlikwidowanego ROD, bowiem odwołującemu przysługuje tylko jedna z tych form odszkodowania. Wg Wojewody, opisane uchybienia organu I instancji uzasadniały uchylenie wydanej przez niego decyzji. Wskazał, by w ponownie prowadzonym postępowaniu organ wyjaśnił kwestię art. 18 ust. 1g pkt 3 i orzekł w tym zakresie, tj. zapewnił grunty zastępcze na odtworzenie ogrodu działkowego albo ustalił odszkodowanie za wygasłe prawo użytkowania. Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył PZD Okręg [...] w [...], wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił naruszenie art. 18 ust. 1g ustawy szczególnych zasadach (...) oraz naruszenie przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 11 i art. 138 § 2 K.p.a. poprzez brak nakazania organowi I instancji wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za wszystkie składniki majątku skarżącego znajdujące się na działkach objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz zapewniającej i przekazującej na rzecz skarżącego nieruchomości zastępczej na odtworzenie zlikwidowanego ROD "[...]". Zdaniem skarżącego, Wojewoda powinien nakazać organowiI instancji wydanie decyzji za składniki majątku znajdujące się także na działkach nr 914/1, 914/2 i 914/4 w postaci 1800 m2 ogrodzenia zewnętrznego i jednej bramy wjazdowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem kontroli Sądu pozostaje decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2018 r., uchylająca w całości decyzję Prezydenta M. [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. o ustaleniu na rzecz PZD – OZ[...] w [...] odszkodowania w wysokości 114 736 zł za nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na położonych w [...] obr. [...] działkach nr 914/3 i 912/2, objętych ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] maja 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Oceniając we wskazanym wyżej zakresie decyzję Wojewody Sąd nie stwierdził naruszeń prawa uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Na wstępie należy wyjaśnić, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 K.p.a. (organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy). Zgodnie z art. 64a P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W treści decyzji Wojewody zawarte zatem zostało błędne pouczenie, gdyż zamiast o możliwości wniesienia sprzeciwu w określonym w art. 64c § 1 P.p.s.a. terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, organ pouczył strony postępowania o prawie wniesienia w terminie 30 dni skargi, do którego to trybu zastosował się PZD – Okręg [...] w [....]. Okoliczność błędnego pouczenia została przez Sąd wzięta pod uwagę z urzędu, który wniesioną skargę uznał za sprzeciw od decyzji Wojewody. Stosownie bowiem do treści art. 112 K.p.a., błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że konsekwencje obowiązywania art. 112 K.p.a. powinny być takie, że w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania, które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, organ obowiązany będzie je rozpatrzyć bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2017 r., s. 621). Zdaniem Sądu, skutki prawne błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia powinny być jednolite zarówno na drodze postępowania administracyjnego jak i postępowania sądowego. Odmienna wykładnia prowadzi do zbędnego formalizmu i przedłużania postępowania, albowiem sąd administracyjny w sytuacji złożenia wniosku o przywrócenie terminu z powodu błędnego pouczenia obowiązany jest przywrócić go stronie. Zauważyć należy, że wprawdzie w art. 112 K.p.a. ustawodawca nie wskazał sprzeciwu, jednak zgodnie art. 64b § 1 P.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze. Skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 K.p.a. w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, jest obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrzenia go bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2017 r. II OZ 1206/17 - LEX nr 2389760 oraz z dnia 30 października 2017 r. II OZ 1326/17 - LEX nr 2389736). Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. określony został w art. 64e P.p.s.a.; z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny i służy wyłącznie sprawdzeniu, czy kasatoryjna decyzja organu drugiej instancji oparta została na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. Przechodząc do okoliczności przedmiotowej sprawy Sąd podziela wynikające z decyzji Wojewody stanowisko, że ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przewiduje niejako dwa tryby odszkodowawcze. Jeden z nich, mający zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, odnosi się do wywłaszczonych pod drogi nieruchomości położonych w liniach rozgraniczających teren inwestycji, które stosownie do art. 12 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie ust. 4a tego artykułu, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przy czym zgodnie z jego ust. 5, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18; wg ust. 1g tego artykułu, w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych ustanowionych zgodnie z ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest: 1) wypłacić działkowcom - odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach; 2) wypłacić stowarzyszeniu ogrodowemu - odszkodowanie za stanowiące jego własność urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu; 3) zapewnić grunty zastępcze na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego. Z powyższego wynika, że dyspozycja art. 18 ust. 1g pkt 2 dotyczy tylko tej części ogrodu działkowego, która jest przeznaczona pod realizację inwestycji drogowej. Z tej przyczyny zarówno Prezydent jak i Wojewoda prawidłowo uznali, że przyznawane w trybie tego przepisu odszkodowanie może obejmować tylko te składniki majątkowe PZD, które znajdują się w liniach rozgraniczających teren inwestycji (w okolicznościach sprawy – zgodnie z decyzją z dnia [...] maja 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - dotyczy to więc składników na działkach nr 914/3 i 912/2). Zasadnie zatem z wysokości odszkodowania wyliczonego przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie z [...] marca 2017 r. odliczona została wartość składników na działkach nr 914/1, 914/2 i 914/4. W związku z zarzutami zawartymi w odwołaniu od decyzji Prezydenta trafnie zauważył jednak Wojewoda, że w kontekście art. 12 ust. 4a, 4f i 4d ustawy o szczególnych zasadach (...) w zw. z jej art. 18 ust. 1g, nierozpatrzona pozostała kwestia odszkodowania za wygasłe prawo PZD użytkowania gruntów zajmowanych przez ROD "[...]", położonych w liniach rozgraniczających teren inwestycji (zgodnie z art. 12 ust. 4f, podmiotami uprawnionymi do uzyskania odszkodowania są dotychczasowi właściciele, użytkownicy wieczyści oraz podmioty, którym w dniu kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna przysługiwały do nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe). Określenie podmiotowego zakresu uprawnionych do odszkodowania w postaci dotychczasowych właścicieli nieruchomości, użytkowników wieczystych oraz osób, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, a przede wszystkim konstytucyjna zasada wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji) nakazują przyjąć, że odszkodowanie, o jakim mowa w przepisie art. 12 ust. 4f specustawy, przysługuje za wszystkie utracone lub wygasłe na skutek wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej prawa majątkowe (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2014 r. I OSK 792/13, LEX nr 1769339). Z związku z powyższym zasadne było uchylenie przez Wojewodę decyzji odszkodowawczej Prezydenta z uwagi na konieczność wyjaśnienia i rozstrzygnięcia tej kwestii. To że wniosek PZD dotyczył jedynie ustalenia odszkodowania za składniki majątkowe (nasadzenia, urządzenia i obiekty) nie oznacza, że organ w stosunku do gruntów położonych w liniach rozgraniczających teren inwestycji nie powinien rozpatrzeć sprawy w całokształcie należnego odszkodowania. Podkreślić należy, że nie pozbawia to strony skarżącej możliwości uzyskania odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się na położonych poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji działkach nr 914/1, 914/2 i 914/4, dotkniętych w związku z jej realizacją (przebudową sieci uzbrojenia terenu) czasowymi ograniczeniami w sposobie korzystania. W tym zakresie, o czym jak wynika z akt administracyjnych sprawy strona skarżąca była prawidłowo pouczona, zastosowanie będzie miał jednak drugi z przewidzianych ustawą o szczególnych zasadach (...) tryb odszkodowawczy, wymagający przeprowadzenia odrębnego postępowania i odsyłający do uregulowań zawartych w u.g.n. Podyktowane jest to treścią art. 11f ust. 2 tej ustawy, wg którego do tej kategorii ograniczeń stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a u.g.n. Przepisy te nakładają na podmiot korzystający z ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości obowiązek przywrócenia jej do stanu poprzedniego, po zakończeniu prac, a gdyby to nie było możliwe, wypłaty odszkodowania. Z powyższego wynika, że istnieje prawna możliwość kompensacji szkód poniesionych przez PZD na działkach nr 914/1, 914/2 i 914/4, co wymaga jednak zainicjowania odrębnego postępowania. Podsumowując, z uwagi na opisane wyżej okoliczności związane z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji odnośnie gruntów PZD położonych w liniach rozgraniczających inwestycję postępowania wyjaśniającego w znacznej części (w zakresie należnego odszkodowania i jego wysokości), spełnione zostały wymogi do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, w związku z czym podniesione w sprzeciwie zarzuty nie zasługują na uwzględnienie (odmienne uznanie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego). Sprzeciw wniesiony od decyzji Wojewody jako niezasadny podlegał zatem oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.