II SA/Rz 501/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [....] na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia zaistnienia przesłanek czasowego zajęcia części nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w [...] kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 501/19 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi A Sp. z o.o. jest decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. nr [...] dotycząca odmowy potwierdzenia przesłanek czasowego zajęcia nieruchomości. Jak wynika z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, [...] lipca 2016 r. pracownicy Spółki w obecności Policji - wobec braku zgody właściciela - weszli na teren części nieruchomości gruntowej położonej w S., obr. [...], oznaczonej jako działka nr 936 należącej do M.J.P. i O.P. - w celu usunięcia awarii znajdującego się na niej gazociągu niskiego ciśnienia DN200 spowodowanej pęknięciem spawu rury przewodowej. Decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...] Starosta [...] - po rozpatrzeniu wniosku Spółki z [...] lipca 2016 r. - potwierdził, że w dniu [...] lipca 2016 r. zaistniały przesłanki czasowego zajęcia nieruchomości w trybie art. 126 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz udzielił zezwolenia na zajęcie tej nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy licząc od dnia jej zajęcia. W następstwie uchylenia tej decyzji decyzją Wojewody z [...] października 2016 r. nr [...], Starosta decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] umorzył postępowanie uznając, że prace związane z usuwaniem awarii wykonane zostały za zgodą i przy udziale właścicieli nieruchomości. Wojewoda decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty, jednak wyrokiem z 10 sierpnia 2017 r. II SA/Rz 620/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzje organów I i II instancji stwierdzając, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, by skarżący M.P. w sposób nieprzymuszony pozwolił pracownikom Spółki na czasowe zajęcie swej nieruchomości w celu usunięcia awarii (Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 maja 2018 r. I OSK 2873/17 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku przez A Sp. z o.o.). Kolejną wydaną w sprawie [...] listopada 2018 r. decyzją nr [...] Starosta – na podstawie art. 126 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121; dalej: u.g.n.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.) - odmówił potwierdzenia zaistnienia w dniu [...] lipca 2016 r. przesłanek czasowego zajęcia wskazanej wyżej nieruchomości z uwagi na upływ terminu wskazanego w art. 126 ust. 5 u.g.n. (więcej niż 6 miesięcy). W odwołaniu A Sp. z o.o. zarzuciła nieprawidłową interpretację art. 126 ust. 5 u.g.n. Wskazała, że doszło już do wydania decyzji potwierdzającej zaistnienie przesłanek czasowego zajęcia nieruchomości, która została jednak uchylona w następstwie złożonego odwołania. Uchylona została także kolejna decyzja, którą umorzono postępowanie. Zachodzi więc potrzeba wydania decyzji która zastąpi uchyloną decyzję, czyli decyzję która została wydana przed upływem terminu określonego w zdaniu 3 art. 126 ust. 5 u.g.n. Wg Spółki, termin 6-miesięczny ma zastosowanie do decyzji wydawanych po raz pierwszy w danej sprawie, a nie do decyzji która ma być wydana w następstwie uchylenia wcześniejszej decyzji wydanej w terminie wskazanym w tym przepisie. Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 9a w zw. z art. 126 ust. 5 u.g.n. - utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] listopada 2018 r. Wskazał, że w sytuacji o której mowa w art. 126 ust. 5 u.g.n., podmiot, który zajął nieruchomość składa wniosek o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości w terminie 3 dni od dnia jej zajęcia, przy czym decyzja może być wydana nie później niż po upływie 6 miesięcy licząc od dnia zajęcia nieruchomości. Ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, iż do zajęcia nieruchomości doszło [...] lipca 2016 r., od której to daty upłynęło znacznie więcej niż 6 miesięcy. Tym samym brak jest możliwości wydania decyzji o jakiej mowa w art. 126 ust. 1 w zw. z ust. 5 zd. 3 i 4 u.g.n., gdyż okres 6 miesięcy nie może zostać przedłużony. Odnosząc się do zarzutu odwołania wyjaśnił, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Nie stanowi jej wskazany w odwołaniu brak możliwości wydania decyzji. We wniesionej do WSA w Rzeszowie skardze na decyzję Wojewody Spółka (działająca przez pełnomocnika – radcę prawnego) zarzuciła: 1. naruszenie art. 126 ust. 5 u.g.n. poprzez jego nieprawidłową interpretację wyrażającą się w przyjęciu, że w sprawie zachodzą podstawy do odmowy potwierdzenia zaistnienia przesłanek czasowego zajęcia z uwagi na upływ terminu 6 miesięcy od dnia zajęcia nieruchomości; 2. pobieżne i powierzchowne zbadanie okoliczności faktycznych i nierozpoznanie istoty sprawy wyrażające się w bezpodstawnym przyjęciu, że zachodzą podstawy do odmowy potwierdzenia zaistnienia przesłanek czasowego zajęcia z uwagi na upływ terminu 6 miesięcy od dnia zajęcia nieruchomości; 3. naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza art. 107 § 3 w związku z art. 140 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego dla dokonanego rozstrzygnięcia oraz art. 105 § 1 K.p.a. poprzez brak umorzenia niniejszego postępowania w przypadku uznania obowiązywania w zaistniałym stanie faktycznym 6 - miesięcznego terminu wynikającego z art. 126 ust. 5 u.g.n., co w całości doprowadziło do nieuzasadnionego utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej mimo zaistnienia warunków do jej uchylenia (art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 K.p.a.). Z uwagi na powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych. W jej ocenie, organ rozpatrując przedmiotową sprawę pominął fakt, że przed upływem 6 - miesięcznego terminu określonego w zdaniu 3 art. 126 ust. 5 u.g.n. doszło do wydania decyzji w przedmiocie czasowego zajęcia nieruchomości, jednej merytorycznej, drugiej umarzającej postępowanie. W wyniku postępowań odwoławczych i sądowych doszło do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Z doświadczenia życiowego wiadomo, że rozpatrzenie środków odwoławczych przez właściwy organ lub Sąd związane jest z upływem określonego czasu. Okoliczność ta powinna przemawiać za uznaniem, iż termin 6 - miesięczny ma zastosowanie do decyzji wydawanych po raz pierwszy w danej sprawie, a nie do decyzji wydawanych w następstwie uchylenia wcześniejszej decyzji wydanej w terminie wskazanym w tym przepisie. Przyjęcie w takim wypadku obowiązywania 6 - miesięcznego terminu określonego w zd. 3 ust. 5 art. 126 u.g.n. doprowadzi praktycznie do wyeliminowania możliwości uzyskania potwierdzenia przesłanek czasowego zajęcia nieruchomości. Jeśliby nawet jednak uznać obowiązywanie w wyżej wskazanym stanie faktycznym 6 - miesięcznego terminu, to na skutek jego upływu powinno dojść do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jako bezprzedmiotowego z powodu braku możliwości wydania decyzji, a nie do odmowy potwierdzenia przesłanek czasowego zajęcia nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Rozpoznając sprawę w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Ustalony w sprawie przez organy stan faktyczny nie budzi zastrzeżeń Sądu. Podstawy do uwzględnienia skargi Sąd co do zasady upatruje w zarzucie naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji prawa materialnego (art. 126 ust. 5 u.g.n.), aczkolwiek z dodatkowymi uwagami do związanej z tym argumentacji Spółki. Zgodnie z treścią tego przepisu, w przypadku, gdy nagła potrzeba zapobieżenia okolicznościom, o których mowa w ust. 1 /tj. w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody/ uniemożliwia złożenie wniosku o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości ma obowiązek udostępnienia jej w celu zapobieżenia tym okolicznościom. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Podmiot, który zajął nieruchomość składa wniosek o wydanie tej decyzji w terminie 3 dni od dnia zajęcia nieruchomości. Decyzja może być wydana nie później niż po upływie 6 miesięcy licząc od dnia zajęcia nieruchomości. Z powyższej regulacji wynika, że decyzja na czasowe zajęcie nieruchomości – wydawana na składany w terminie 3 dni od dokonania zajęcia wniosek podmiotu który zajął nieruchomość (z zastrzeżeniem ust. 6 art. 126) – ma związek z wystąpieniem siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, które to okoliczności - w odróżnieniu od sytuacji opisanej w ust. 1 art. 126 – z uwagi na brak możliwości ich przewidzenia i niespodziewane zaistnienie wymagały natychmiastowego działania, uniemożliwiając złożenie wniosku o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości bezpośrednio przed ich wystąpieniem. W okolicznościach sprawy przepis ten należy jednak postrzegać w związku z ust. 8 tego artykułu, wg którego starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje decyzję potwierdzającą zaistnienie przesłanek zajęcia nieruchomości w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 5. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której mimo zaistnienia okoliczności przewidzianych w treści ust. 5 i dokonania zajęcia nieruchomości, wniosek o którym mowa w tym przepisie nie zostanie w ogóle złożony (możliwość taka wynika pośrednio z ust. 6), bądź z innych przyczyn nie dojdzie do wydania decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie w terminie w nim wskazanym (np. gdy tak jak w niniejszej sprawie, na skutek toczących się postępowań, wyeliminowane zostaną z obrotu prawnego wcześniejsze wydawane w tym przedmiocie z zachowaniem terminu decyzje udzielające zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości). W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, z regulacji art. 126 ust. 5 i 8 u.g.n. wynika możliwość wydania dwóch rodzajów decyzji, tj. decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości o której mowa w ust. 5 (o charakterze następczym, dla której termin wydania wynosi maksymalnie 6 miesięcy od dnia zajęcia nieruchomości i nie może zostać przedłużony) oraz przewidzianej w ust. 8 decyzji wyłącznie potwierdzającej zaistnienie przesłanek zajęcia nieruchomości o jakich mowa w ust. 5, do której wskazany termin 6 miesięcy od dnia zajęcia nieruchomości nie ma zastosowania. Powyższe wynika bezpośrednio ze sposobu redakcji ust. 5, którego zdanie pierwsze odnosi się tylko do "wniosku o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości" i wyłącznie zatem takiej decyzji może dotyczyć zawarte w zdaniu trzecim tego ustępu sformułowanie "decyzja może być wydana" nie później niż po upływie 6 miesięcy licząc od dnia zajęcia nieruchomości (założenie, że wskazany w ust. 8 termin 7 dni od dnia złożenia wniosku o którym mowa w ust. 5 do wydania decyzji potwierdzającej w istocie dotyczy terminu wydania wskazanej w ust. 5 decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości podważałby racjonalność ustawodawcy posługującego się w ust. 8 odmienną terminologią w określeniu decyzji, zwłaszcza że przy określonym w ust. 5 terminie do złożenia wniosku o wydanie decyzji i zakreślonym maksymalnym terminie na jej wydanie niecelowe byłoby także w takiej sytuacji określanie w odrębnym przepisie samego terminu do wydania takiej decyzji). Tym samym wskazany w ust. 8 i liczony od dnia złożenia wniosku o którym mowa w ust. 5 termin 7 dni do wydania decyzji potwierdzającej jawi się wyłącznie jako termin instrukcyjny. O tym, że na podstawie art. 126 ust. 8 u.g.n. możliwe jest samodzielne wydanie takiej decyzji, tj. potwierdzającej zaistnienie przesłanek zajęcia nieruchomości (rozumianej nie jako potwierdzenie wydawanego na podstawie ust. 5 decyzyjnego zezwolenia jej zajęcia) przemawia także wykładnia ust. 7 (zgodnie z nim, starosta orzeka o nałożeniu kary o której mowa w ust. 6 również w sytuacji, jeżeli nastąpiło zajęcie nieruchomości, a nie zaistniały przesłanki, o których mowa w ust. 1 i 5, uzasadniające zajęcie). Skoro jak wynika z tego przepisu, nałożenie kary o jakiej w nim mowa warunkowane jest stwierdzeniem braku zaistnienia przesłanek zajęcia nieruchomości, to na podstawie ust. 8 należy uznać za dopuszczalne także potwierdzenie decyzją zaistnienia przesłanek zajęcia nieruchomości w przypadku braku możliwości wydania na podstawie ust. 5 decyzji zezwalającej na zajęcie z uwagi na upływ 6-miesięcznego terminu od jego dokonania. Odmienne uznanie uniemożliwiałoby m.in. uregulowanie na drodze administracyjnej kwestii odszkodowania za zajęcie nieruchomości i ewentualne szkody należnego właścicielowi terenu od podmiotu który dokonał zajęcia (art. 126 ust. 3 u.g.n.), do czego właściwa stałaby się wyłącznie droga cywilnoprawna. Takim sytuacjom ma zapobiegać unormowanie art. 126 ust. 8, przewidując wydanie decyzji potwierdzającej zaistnienie przesłanek zajęcia nieruchomości. Podkreślić należy, że na kwestię związaną z możliwością uzyskania odszkodowania zwrócił uwagę NSA w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku z 25 maja 2018 r. I OSK 2873/17. Oddalając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie uchylającego decyzję Wojewody i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty o umorzeniu postępowania w sprawie potwierdzenia przesłanek czasowego zajęcia nieruchomości NSA wskazał, że taki sposób rozstrzygnięcia sprawy pozbawia właściciela nieruchomości możliwości uzyskania odszkodowania, co w sposób oczywisty i bezpośredni narusza art. 21 ust. 2 Konstytucji RP dopuszczający możliwość zastosowania instytucji wywłaszczenia (a taką jest regulacja art. 126 u.g.n.) tylko na cele publiczna oraz za słusznym odszkodowaniem. Brak decyzji "legalizującej" zajęcie nieruchomości powoduje, że ewentualne spory mogą być dochodzone na drodze cywilnoprawnej, co wszakże stoi w opozycji do celu, dla którego został wprowadzony art. 126 u.g.n. Wprawdzie wyrok ten zapadł na tle oceny prawidłowości decyzji o umorzeniu, niemniej powyższe uwagi poczynione przez NSA pozostają w pełni adekwatne również do kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji dotyczących odmowy potwierdzenia zaistnienia przesłanek czasowego zajęcia nieruchomości z uwagi na upływ terminu wskazanego w art. 126 ust. 5 u.g.n., jako równoważnych w skutkach z decyzją umarzającą postępowanie w sprawie potwierdzenia przesłanek czasowego zajęcia nieruchomości. Tym samym zaskarżona decyzja Wojewody wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty jawią się jako podjęte z naruszeniem przepisu prawa materialnego (art. 126 ust. 5 u.g.n.), które miało wpływ na wynik sprawy. W związku powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. orzekł o ich uchyleniu (pkt I sentencji wyroku). Wskazania dla organów administracji co do dalszego postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia. O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) obejmujących opłacony wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej (480 zł) oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.