II SA/Rz 501/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi F. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 12 lutego 2025 r. nr SKO.415/464/2024 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 27 września 2024 r. nr UG.6730.53.2023.DD; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego F. M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO" lub "Organ odwoławczy") z 12 lutego 2025 r. nr SKO.415/464/2024, wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 17 maja 2023 r. FM (dalej: "Skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "Organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego na działkach nr [...]. Postanowieniem z [...] lipca 2023r. nr [...] Wójt Gminy [...] zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia z uwagi na podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 17 lipca 2024r. Rada Gminy [...] uchwałą nr [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...]. W wyniku tego Wójt Gminy [...] postanowieniem z [...] września 2024r. nr [...] podjął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Następnie postanowieniem z [...] września 2024 r. nr [...] Wójt Gminy [...] ponownie zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia – jak wskazał w rozstrzygnięciu – do czasu rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargi na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z [...], stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy [...] z [...] podjętej w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] . Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego, postanowieniem z 12 lutego 2025 r. nr SKO.415/464/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy opisane wyżej postanowienie Organu I instancji. Organy wskazały, że uchwałą z [...] lipca 2024 r. nr [...] Rada Gminy [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...], którego ustalenia dotyczące sposobu zagospodarowania działek [...] są odmienne od wnioskowanego przez Skarżącego sposobu zagospodarowania terenu. Obszar ten znajduje się bowiem na terenie oznaczonym symbolem 2RZ – tereny zabudowy związanej z rolnictwem, 2RN – tereny rolnictwa z zakazem zabudowy oraz 1KDZ – teren drogi zbiorczej. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] Wojewoda Podkarpacki stwierdził nieważność ww. uchwały. W ocenie Organów, skuteczne zainicjowanie postępowania sądowoadminsitracyjnego, którego przedmiotem jest opisane powyżej rozstrzygniecie nadzorcze, ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", w sprawie ustalenia warunków zabudowy z wniosku Skarżącego. To zaś obligowało do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, FM wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia Organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależą od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd w sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie to w rzeczywistości nie dotyczy sprawy o charakterze zagadnienia prejudycjalnego w myśl wskazanego przepisu; 2. art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Wójta, a tym samym wstrzymanie procedury polegającej na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego do czasu potencjalnej zmiany przepisów; 3. art. 8 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy postanowienia o zawieszeniu postępowania z urzędu, pomimo utrwalonej praktyki rozstrzygania tego typu spraw; 4. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, w szczególności brak niebudzącego wątpliwości wyjaśnienia dlaczego organ uznał, iż sporna kwestia stanowi zagadnienie wstępne, a tym samym istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej dotyczącej wydania warunków zabudowy, a orzeczeniem sądu w sprawie legalności uchwały dotyczącej planu miejscowego, której nieważność stwierdził organ nadzoru. W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Prawomocnym wyrokiem z 27 lutego 2025 r. II SA/Rz 1363/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Gminy [...] wniesioną na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po rozpoznaniu sprawy wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organy I oraz II instancji zawiesiły postępowanie administracyjne z naruszeniem art. 97§ 1 pkt 4 k.p.a. Organy w niniejszej sprawie dwukrotnie zawieszały postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Po raz pierwszy Wójt Gminy [...] zawiesił postępowanie na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej: u.p.z.p.) z uwagi na podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Po uchwaleniu miejscowego planu Organ I instancji podjął postępowanie administracyjne, by następnie ponownie je zawiesić tym razem z powodu wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego, stwierdzające nieważność miejscowego planu. Organ I instancji stwierdził, że postępowanie w takim przypadku można zawiesić na podstawie art. 97 § 1pkt 4 k.p.a. Powyższe stanowisko podzielone zostało przez SKO w Rzeszowie w zaskarżonym postanowieniu. Skarżący w obszernej argumentacji z odwołaniem się do poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych kwestionował, by podstawą do zawieszenia postępowania w opisanej sytuacji mógł być przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Należało więc odpowiedzieć na pytanie, czy w przypadku wydania przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do aktu prawa miejscowego jakim niewątpliwie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jego zaskarżenie do sądu administracyjnego zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie wydania decyzji dotyczącej warunków zabudowy dla wnioskowanej przez inwestora inwestycji do czasu uzyskania przez to rozstrzygniecie przymiotu prawomocności lub uchylenia przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm., dalej: "u.s.g."), uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru. Według art. 92 ust.1 u.s.g. stwierdzenie nieważności uchwały gminy przez organ nadzoru wstrzymuje jej wykonanie w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozstrzygnięcie to staje się ze względu na możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego prawomocne z chwilą upływu terminu do wniesienia skargi lub z momentem jej oddalenia przez sąd administracyjny. Wstrzymanie wykonania uchwały w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności oznacza, że istniejąca w obrocie prawnym uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w okresie do uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jego całkowitą nieważność nie wywołuje skutków prawnych (jej działanie jest zawieszone). W konsekwencji oznacza to faktyczny brak regulacji prawnych planu miejscowego. Podstawowym bowiem elementem wejścia w życie aktu prawnego, jego promulgacji, jest możliwość stosowania norm prawnych wynikających z przepisów zawartych w treści tego aktu. W niniejszej sprawie działki, których dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy zostały objęte pracami zmierzającymi do uchwalenia miejscowego planu [...]. Stosownie do treści art. 62 ust 1 u.p.z.p. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Jak wskazano powyżej, Organ I instancji skorzystał z możliwości, jaką daje art. 62 ust. 1 u.p.z.p., gdyż postanowieniem z 4 lipca 2023r. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w związku z podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu. Organ I instancji po uchwaleniu miejscowego planu podjął postępowanie i następnie ponownie je zawiesił z powodu złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność miejscowego planu. Organ I instancji a następnie SKO uznali, że rozpatrzenie skargi na rozstrzygniecie organu nadzoru ma charakter prejudycjalny w sprawie dotyczącej wniosku Skarżącego o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Sądu w przypadku planu miejscowego, który nie może wywoływać skutków prawnych z uwagi na wydane i doręczone rozstrzygnięcie nadzorcze, organ powinien kontynuować postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i wydać decyzję w tym przedmiocie. Na obszarze, na którym położona jest nieruchomość objęta zamierzeniem inwestycyjnym brak było planu miejscowego a nowo uchwalony plan miejscowy został "zawieszony" rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody. W kontrolowanej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania, gdyż zaskarżenie rozstrzygnięcia nadzorczego nie stanowiło w ocenie Sądu zagadnienia wstępnego, od którego wyjaśnienia zależało rozstrzygnięcie sprawy. Organ administracji publicznej jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji (lub podjęcia innych czynności) w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2093/22, LEX nr 3688843). Przez "zagadnienie wstępne" rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 813/23, LEX nr 3659388). W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dostrzegł takiego związku prawnego pomiędzy wyrokiem sądu administracyjnego w sprawie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego a możliwością wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy. Kolizja pomiędzy ustaleniami miejscowego planu a wydaniem sprzecznej z nim decyzji ustalającej warunki zabudowy została rozwiązana przez samego ustawodawcę, który po pierwsze przewidział szczególną przesłankę do zawieszenia postępowania administracyjnego (art. 62 u.p.z.p.) a także podstawę do wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy, która jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Należy zauważyć, że nawet w sytuacjach, gdy zachodzą przesłanki wskazujące na zaawansowanie prac związanych z uchwalaniem planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, gdy wyniki tych prac nie skonkretyzują się w podanym okresie. Po upływie 18 miesięcznego okresu zawieszenia postępowania postępowanie musi być podjęte, jeżeli plan nie zostanie uchwalony lub zmieniony skutecznie. Jeżeli natomiast po wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy doszłoby do uchwalenia miejscowego planu lub też tak jak w niniejszej sprawie, okazałoby się już po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, że ustalenia miejscowego planu są ważne w związku z zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego, a wydana decyzja zawierałaby ustalenia sprzeczne z obowiązującym planem, to wówczas zgodnie z art. 65 ust. 1 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy zobowiązany byłby stwierdzić jej wygaśnięcie, ale tylko zanim wydana zostałaby ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (tak wyrok WSA w Gliwicach z 7.03.2024 r., II SA/Gl 1785/23, LEX nr 3698214.). Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie wraz z postanowieniem Organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą Organów będzie merytoryczne rozpoznanie wniosku Skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd na rzecz Skarżącego zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, stanowiących równowartość uiszczonego wpisu sądowego, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.