II OSK 2093/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 60/22 w sprawie ze skargi E.S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 17 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika postępowania J. Z. o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z 18 maja 2022 r., II SA/Rz 60/22, oddalił skargę E. S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 17 grudnia 2021r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) decyzją z 9 czerwca 2017 r. nr [...] umorzył w całości postępowanie w sprawie legalności istnienia parkingu na położonej w [...] działce nr [...], stanowiącej własność J. Z.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 12 września 2018 r. II SA/Rz 1185/17 oddalił skargę E. S. na utrzymującą powyższą decyzję w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (PWINB) z 29 sierpnia 2017 r. nr [...]. Wyrokiem z 9 lutego 2021 r. II OSK 748/19 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wskazany wyrok WSA w Rzeszowie oraz decyzje PWINB i PINB, stwierdzając, że orzekające w sprawie organy administracji publicznej wadliwie odczytały treść inicjującego postępowanie wniosku E. S. jako żądanie objęcia kontrolą wyłącznie działki oznaczonej nr [...], a także dowolnie (tj. bez należytego udokumentowania) przyjęły ustalenia faktyczne dotyczące miejsca położenia spornej inwestycji na działce nr [...], podczas gdy postępowanie zostało wszczęte względem działki nr [...]. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy zostały zobowiązane do rozważenia celowości i zasadności poczynienia ustaleń odnośnie miejsca położenia spornego parkingu (nr działki oraz przebieg jej granic), z uwzględnieniem konieczności należytego ich udokumentowania. Rozpatrując ponownie sprawę PINB ustalił, że przed Sądem Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny toczy się postępowanie (sygn. akt I Ns 256/20) z wniosku Powiatu [...] o rozgraniczenie pomiędzy działką nr [...] (stanowiącą ciąg drogi powiatowej nr [...] [...] - [...]), a m.in. działkami nr [...] i nr [...] (stanowiącymi własność E. S.) i nr [...] (stanowiącej własność J. Z.). Postępowanie rozgraniczeniowe dotyczy m.in. przebiegu granicy między działką nr [...] a działką nr [...] w miejscu gdzie znajduje się parking W związku z powyższym postanowieniem z 28 października 2021 r. nr [...] PINB zawiesił z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie legalności wybudowania parkingu na terenie działki nr [...] położonej w [...]. Zagadnieniem wstępnym w toczącym się postępowaniu było zdaniem organu postępowanie rozgraniczeniowe toczące się przed sądem powszechnym. PINB uznał, że ustalenie tej kwestii ma zasadnicze znaczenie dla sprawy legalności istnienia parkingu, co pozwoli w pierwszej kolejności wykonać zalecenia zawarte w wyroku NSA z 9 lutego 2021 r. II OSK 748/19 oraz ustalić, gdzie dokładnie znajduje się sporna inwestycja (numer działki oraz przebieg granic), co pozwoli ocenić zgodności zrealizowanego obiektu z przepisami, w tym z przepisami techniczno -budowlanymi. Postanowieniem z 17 grudnia 2021 r. nr [...], PWINB, po rozpoznaniu zażalenia E. S., utrzymał w mocy postanowienie PINB z 28 października 2021 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do zasadności zawieszenia postępowania z uwagi na fakt, że kwestia ostatecznego przebiegu granic między działką nr [...] - stanowiącą ciąg drogi powiatowej nr [...] [...] - [...] a m.in. działkami nr [...] i [...] stanowiącymi własność E. S. i działką nr [...] stanowiącą własność J. Z. jest kwestią istotną, od której uzależnione jest ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, czyli zagadnieniem wstępnym wymagającym uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd cywilny, tj. Sąd Rejonowy w [...] I Wydział Cywilny. W związku z powyższym koniecznym było zawieszenie postępowania prowadzonego przez PINB do czasu wydania prawomocnego orzeczenia Sądu w sprawie rozgraniczenia działek. PWINB wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest koniecznością uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd wstępnego zagadnienia prawnego. Pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek przyczynowy, czyli sytuacja w której bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę jest niemożliwe. Z powyższego w ocenie PWINB wynika, że między rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy a przebiegiem granic działek objętych postępowaniem rozgraniczeniowym istnieje związek przyczynowy, który powoduje, że bez uprzedniego rozstrzygnięcia postępowania rozgraniczeniowego nie jest możliwe wydanie prawidłowej decyzji w sprawie legalności istnienia parkingu położonego na terenie działki nr [...] położonej w [...] od strony działki nr [...] i działki nr [...], którego jednym z istotnych elementów jest m.in. usytuowanie obiektu oraz jego odległość od granicy z działką sąsiednią. Wskazana wyżej okoliczność stanowi zdaniem organu II instancji podstawę do zawieszenia z urzędu przedmiotowego postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie rozgraniczenia przez SR w [...]. Skargą E. S. zaskarżyła powyższe postanowienie odnosząc się szczegółowo do kwestii legalności budowy parkingu i podnosząc, że brak jest podstaw do zawieszania postępowania, bowiem wiadomym jest, że parking został wybudowany przez K. Z. i jego syna J. Z.. Sprawa została już dokładnie wyjaśniona z udziałem świadków, inwestora parkingu i właściciela działki nr [...]. Jej rozstrzygnięcie nie zależy od wyniku postępowania rozgraniczeniowego. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. J. Z. w piśmie z 4 maja 2022 r. wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę stwierdził, że kontrola zaskarżonego postanowienia nie wykazała, by rozstrzygnięcie to wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji dotknięte było wadami uzasadniającymi potrzebę ich eliminacji z porządku prawnego. Zdaniem Sądu w sprawie nie budzi zastrzeżeń, że pomiędzy ogrodzeniem zlokalizowanym od południowo - wschodniej strony położonej w [...] działki nr [...] a sąsiadującą z nią działką nr [...] stanowiącą drogę powiatową znajduje się graniczący z działką skarżącej nr [...] utwardzony betonowymi płytkami kratowymi teren o wymiarach ok. 13,37 (dł.) x 2,20 m (szer.), wykorzystywany jako miejsca postojowe. Ponad wszelką wątpliwość orzekające w sprawie organy ustaliły także, że inwestorem tych robót wykonanych w okresie marzec - kwiecień 2003 r. był poprzedni właściciel działki nr [...] K. Z. (ojciec jej obecnego właściciela J. Z.). Jak wynika z protokołu rozprawy administracyjnej przeprowadzonej 23 września 2021 r., w jej toku ani pełnomocnik J. Z. ani przedstawiciele [...] w [...] nie byli w stanie wskazać przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...]. Powołali się w tym względzie na trwające postępowanie rozgraniczeniowe (jak wynika z przedłożonej do akt sprawy organu I instancji kopii decyzji Burmistrza [...] z 31 sierpnia 2020 r. nr [...], organ ten – po wszczęciu postępowania na wniosek Dyrektora [...] w [...] – orzekł zgodnie ze sporządzoną przez uprawnionego geodetę dokumentacją geodezyjną o rozgraniczeniu nieruchomości w [...], obejmujących m.in. wskazane wyżej działki nr [...], [...] i [...]; w następstwie stosownego wniosku [...] w [...] sprawa rozgraniczenia została przekazana do rozpoznania przez SR w [...]). Pełnomocnik J. Z. 27 września 2021 r. przekazał do PINB oznaczone datą 3 września 2003 r. pismo Dyrektora [...] w [...] nr [...] – [...]skierowane do J. Z., w którym – w odpowiedzi na jego wniosek z 27 sierpnia 2003 r. – wyraził zgodę na wykonanie przebudowy ogrodzenia działki nr [...]usytuowanego w odległości 5 m od osi drogi powiatowej pod warunkiem, że w przypadku przebudowy lub modernizacji drogi ogrodzenie zostanie usunięte na koszt właściciela posesji bez wnoszenia roszczeń. Kolejno w skierowanym do PINB piśmie z 20 października 2021 r. nr [...]Dyrektor [...] w [...] oświadczył, że do czasu prawomocnego rozgraniczenia nieruchomości nie jest możliwe wskazanie granic pasa drogowego działki nr [...] w lokalizacji parkingu będącego przedmiotem postępowania. Zdaniem Sądu, zasadnie w tej sytuacji uznały organy I i II instancji, że kwestia rozstrzygnięcia rozgraniczenia działek nr [...] i [...] w miejscu gdzie znajduje się będące przedmiotem postępowania utwardzenie terenu, jest kwestią istotną, od której uzależnione jest rozstrzygnięcie w sprawie legalności istnienia parkingu na działce nr [...]. Skoro zatem bez zakończenia postępowania rozgraniczeniowego nie jest możliwe wydanie prawidłowej decyzji w przedmiocie istnienia parkingu, względem którego zgodnie z powyższym zachodzą uzasadnione wątpliwości co do działki lub działek na których jest położony, oznacza to ziszczenie się przesłanki o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w ramach której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przez organy nadzory budowlanego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez SR w [...]. O ile bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia w ocenie Sądu zastrzeżeń co do podmiotu będącego inwestorem parkingu (miejsc postojowych /utwardzenia gruntu), to wątpliwości budzi podmiot któremu przysługuje prawo własności terenu na jakim został on wykonany, co z kolei może w przyszłości skutkować np. niepewnością co do prawa dysponowania terenem w przypadku, jeżeli w wyniku rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej legalności istnienia parkingu zajdzie konieczność wykonania określonych prac. O tym, że takie wątpliwości co do przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...] zachodzą i mają istotne znaczenie dla biegu postępowania wynika z wydanego w sprawie 9 lutego 2021 r. wyroku NSA II OSK 748/19, którym Sąd ten uchylił wyrok WSA w Rzeszowie z 12 września 2018 r. II SA/Rz 1185/17 oddalający skargę E. S. na decyzję PWINB z 29 sierpnia 2017 r. nr OA.7721.22.14.2017, utrzymującą w mocy decyzję PINB z 9 czerwca 2017 r. nr PINB.5160.4.29.2016 o umorzeniu w całości postępowania w sprawie legalności istnienia parkingu na działce nr [...] (decyzje te zostały uchylone przez NSA wraz z wyrokiem WSA). Wg NSA, tak jak treść wniosku E. S. z 24 czerwca 2016 r. - wbrew stanowisku przyjętemu przez organy nadzoru budowlanego, zaakceptowanemu przez WSA - nie przesądzała że sporny parking (miejsca postojowe) znajduje się na działce nr [...], tak nie znalazło żadnego oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym ustalenie następnie przez organy, iż położony jest on na działce nr [...]. W tym zakresie NSA wskazał, że wypis z ewidencji gruntów wskazuje jedynie właściciela działki, a brak określenia granic nieruchomości nie pozwala czynić na jego podstawie miarodajnych dla sprawy ustaleń faktycznych pozwalających ustalić geodezyjne miejsce położenia utwardzonego terenu (parkingu). Reasumując prawidłowo w ocenie Sądu uznały organy, że w sprawie z uwagi na "zagadnienie wstępne" zaistniała określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu ustalenia w postępowaniu rozgraniczeniowym granic działek nr [...] i [...], co z kolei pozwoli na wiążące ustalenie, na której z nich lub ewentualnie w jakiej części położony jest na nich będący przedmiotem postępowania administracyjnego parking (utwardzenie terenu wykorzystywane jako miejsca postojowe). W tej sytuacji prawomocne zakończenie postępowania rozgraniczeniowego przed sądem powszechnym jest niewątpliwie zagadnieniem prejudycjalnym dla postępowania administracyjnego dotyczącego legalności powstania i istnienia tego parkingu/miejsc postojowych. Nie zasługują w związku z tym w ocenie Sądu na uwzględnienie zarzuty skargi co do nieuzasadnionego przeciągania w czasie rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji, dla prawidłowego załatwienia której – wbrew twierdzeniom skarżącej – nie jest istotne tylko i wyłącznie ustalenie podmiotu będącego inwestorem. Zarzuty te jak i pozostałe podniesione w skardze – w tym dotyczące rzekomego zalewania działki skarżącej wskutek spowodowanego realizacją inwestycji zasypania rowu odprowadzającego wody opadowe i roztopowe – pozbawione są zdaniem Sądu merytorycznego znaczenia przy rozpatrywaniu procesowej kwestii zawieszenia postępowania, stanowiącej jedynie czasową przeszkodę w jego dalszym prowadzeniu. Z uwagi na powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargą kasacyjną E. S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie należy zawiesić postępowanie, z uwagi na uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, w sytuacji, gdy rzetelna analiza materiału dowodowego oraz przepisów prawa pozwala stwierdzić, że nie budzi zastrzeżeń lokalizacja spornego terenu wykorzystywanego jako miejsce postojowe oraz podmiotu, który był inwestorem tych robót budowlanych a w konsekwencji nie ma potrzeby uzależnienia wyniku postępowania od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. z art. 7, 75 § 1 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji której organ dokonał nierzetelnej, niepełnej oceny materiału dowodowego, wobec braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności nieprzeprowadzenia dowodów z zeznań świadków zawnioskowanych przez skarżącą, dokumentów potwierdzających brak podstaw do zawieszenia postępowania, pomimo, że zawnioskowane dowody nie spowodowałyby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie i były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości; 3. art. 8 k.p.a., 10 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób stronniczy, bez uwzględnienia stanowiska skarżącej oraz jej stanu zdrowia. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika z urzędu tytułem udzielonej pomocy prawnej, które to koszty nie zostały opłacone ani w całości ani w części, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i niewyznaczanie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik J. Z. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Skarżąca, która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a uczestnicy postępowania kasacyjnego, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądali przeprowadzenia rozprawy. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia i zasadnie uznał, że jest ono zgodne z prawem, stąd też słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zdaniem Sądu odwoławczego w realiach tej sprawy prawidłowo w motywach zaskarżonego wyroku zaaprobowano stanowisko organów nadzoru budowlanego o zasadności zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania administracyjnego w sprawie legalności istnienia parkingu położonego w [...] w tym zlokalizowanego na terenie działki [...]. Nie jest sporne, iż prowadzone w tej sprawie postępowanie początkowo zakończono ostateczną decyzją PWINB z 29 sierpnia 2017 r. nr [...]. o umorzeniu postępowania. Przy czym poddana kontroli legalności przez Sądy administracyjne ta decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2021 r. II OSK 748/19, którym uchylono wyrok WSA w Rzeszowie z 12 września 2018 r. II SA/Rz 1185/17 oraz decyzje PWINB i PINB, stwierdzając, że orzekające w sprawie organy administracji publicznej wadliwie odczytały treść inicjującego postępowanie wniosku E. S. jako żądanie objęcia kontrolą wyłącznie działki oznaczonej nr [...], a także dowolnie (tj. bez należytego udokumentowania) przyjęły ustalenia faktyczne dotyczące miejsca położenia spornej inwestycji na działce nr [...], podczas gdy postępowanie zostało wszczęte względem działki nr [...]. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy zostały zobowiązane do rozważenia celowości i zasadności poczynienia ustaleń odnośnie miejsca położenia spornego parkingu (nr działki oraz przebieg jej granic), z uwzględnieniem konieczności należytego ich udokumentowania. Z analizy akt sprawy wynika, że rozpatrując ponownie sprawę strony postępowania w toku dokonywanych czynności (patrz protokołu rozprawy administracyjnej przeprowadzonej 23 września 2021 r.), nie były w stanie wskazać przebiegu granicy między działkami nr [...] a nr [...] (stanowiącą drogę powiatową). Powołali się w tym względzie na trwające postępowanie rozgraniczeniowe. Ustalono zatem, że przed Sądem Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny toczy się postępowanie (sygn. akt I NS 256/20) z wniosku Powiatu [...] o rozgraniczenie pomiędzy działką nr [...] (stanowiącą ciąg drogi powiatowej nr [...] [...] – [...]), a m.in. działkami nr [...] i nr [...] (stanowiącymi własność skarżącej) i nr [...] (stanowiącej własność uczestnika). Postępowanie rozgraniczeniowe dotyczy m.in. przebiegu granicy między działką nr [...] a działką nr [...] w miejscu gdzie znajduje się parking. W skierowanym do PINB piśmie z 20 października 2021 r. nr [...]Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w [...] oświadczył, że do czasu prawomocnego rozgraniczenia nieruchomości nie jest możliwe wskazanie granic pasa drogowego działki nr [...] w lokalizacji parkingu będącego przedmiotem postępowania. Tym samym w realiach tej sprawy uznano, iż toczące się przed Sądem Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny postępowanie (sygn. akt I NS 256/20) z wniosku Powiatu [...] o rozgraniczenie pomiędzy działką nr [...] (stanowiącą ciąg drogi powiatowej nr [...] [...] - [...]), a m.in. działkami nr [...] i nr [...] i nr [...] stanowi zagadnienie prejudycjalne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stąd też zawieszono postępowanie w niniejszej sprawie. Natomiast zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej obligatoryjnie zawiesza postępowanie administracyjne gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ww. przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym, jak trafnie zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1570/11, organ administracji publicznej jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji (lub podjęcia innych czynności) w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Podkreślić trzeba, że nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących kwestii prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Sytuacja ta ma miejsce tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie nie jest możliwe. Dlatego też organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obowiązany jest ustalić czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem. W razie gdy związek ten nie występuje, obowiązany jest przyjąć, że nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Musi mieć przy tym na uwadze, że zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu, nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z 11 stycznia 2017 r. II OSK 803/16, samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Niemniej jednak jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji organy obu instancji zasadnie uznały, że kwestia rozstrzygnięcia rozgraniczenia działek nr [...] a [...] w miejscu gdzie znajduje się będące przedmiotem postępowania utwardzenie terenu, jest kwestią istotną, od której uzależnione jest rozstrzygnięcie w sprawie legalności istnienia parkingu na działce nr [...], zaś bez zakończenia postępowania rozgraniczeniowego nie jest możliwe wydanie prawidłowej decyzji w przedmiocie właśnie istnienia parkingu - względem którego zgodnie z powyższym zachodzą uzasadnione wątpliwości co do działki lub działek na których jest położony. Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że powyższe okoliczności oznaczają ziszczenie się przesłanki o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w ramach której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przez organy nadzoru budowlanego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w [...]. Ważne jest również i to, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia zastrzeżeń co do podmiotu będącego inwestorem parkingu (miejsc postojowych /utwardzenia gruntu), to jednak wątpliwości budzi podmiot któremu przysługuje prawo własności terenu na jakim został on wykonany, co z kolei może w przyszłości skutkować np. niepewnością co do prawa dysponowania terenem w przypadku, jeżeli w wyniku rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej legalności istnienia parkingu zajdzie konieczność wykonania określonych prac. Dlatego też mając powyższe rozważania na uwadze stwierdzić należy, iż zasadność zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie do czasu zakończenia toczącej się sprawy przed Sądem Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny (sygn. akt I NS 256/20) z wniosku Powiatu [...] o rozgraniczenie, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości w szczególności gdy uwzględni się również związanie poprzednim wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2021 r. II OSK 748/19 w trybie art. 190 p.p.s.a., gdzie nakazano w szczególności rozważyć także celowość i zasadność poczynienia ustaleń odnośnie miejsca położenia spornego parkingu (numer działki oraz przebieg jej granic) ewentualnie przy pomocy geodety, uwzględniając zarazem konieczność należytego udokumentowania stwierdzonych ustaleń. Ustalenia dokonane przed sądem powszechnym będą niewątpliwie dotyczyły przebiegu granic między działkami objętymi postępowaniem rozgraniczeniowym. Tym samym wobec powyższej konstatacji zarzuty skargi kasacyjnej jawią się jako całkowicie nieusprawiedliwione. Skoro w niniejsze sprawie prawidłowo uznano, że postępowanie przed Sądem Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny (sygn. akt I NS 256/20) z wniosku Powiatu [...] o rozgraniczenie stanowi zagadnienie prejudycjalne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to zarzut wadliwego oddalenia skargi i błędnego przyjęcia w niniejszej sprawie, że należy zawiesić postępowanie a więc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. pozostaje niezasadny. Podobnie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. z art. 7, 75 § 1 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji której organ dokonał nierzetelnej, niepełnej oceny materiału dowodowego, wobec braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie. Przede wszystkim na tym etapie prowadzonego postępowania administracyjnego ocenie Sądu administracyjnego podlegała kwestia zasadności zawieszenia postępowania i w tym zakresie nie można skutecznie powoływać się na naruszenie art. 7, 75 § 1 k.p.a. i 77 k.p.a. skoro zasadnie zastosowano w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zaś zawieszenie postępowania jest to taki stan postępowania w którym trawa nadal zawisłość sprawy, w którym nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa spoczywa bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane w okresie zawieszenia postępowania. Dopiero po ustaniu zawieszenia postępowanie zostaje podjęte na nowo. Wówczas też podejmowane są działania mające na celu rozpoznanie sprawy stosownie do reguł procedury administracyjnej wskazanych w skardze kasacyjnej. Na tym etapie niniejszej sprawy zaskarżone rozstrzygnięcie procesowe podjęte w tym postępowaniu nie narusza reguł procedury administracyjnej. Nie można też skutecznie uznać by w sprawie doszło do naruszenia art. 8 i 10 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób stronniczy, bez uwzględnienia stanowiska skarżącej oraz jej stanu zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny analizując akta sprawy nie dopatrzył się okoliczności pozwalających na wyprowadzenie wniosku o stronniczym prowadzeniu niniejszego postępowania, a i samo uzasadnienie przedstawione w skardze kasacyjnej na poparcie tego zarzutu nie zawiera informacji pozwalających na takie wnioski. Natomiast kwestia stanu zdrowia skarżącej, jako okoliczności pozaprawnej, nie mogła wpłynąć na wynik niniejszej sprawy dotyczącej wyłącznie kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego. Tym samym skoro przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie to tak wniesiony środek odwoławczy należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. W odniesieniu do uczestnika postępowania Naczelny Sąd Administracyjny oddalił w pkt 2 sentencji wyroku wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na brak ku temu podstaw w przepisach p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika skarżącej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.