II SA/Rz 502/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie uwarunkowań środowiskowych dla inwestycji celu publicznego -skargę oddala- Przedmiotem skargi Z. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwane dalej SKO, Kolegium) z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji celu publicznego. Organy obu instancji kierowały się następującymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi: ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr[...], Wójt Gminy [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji celu publicznego: "Budowa elektroenergetycznej linii napowietrznej 220 kV S. W. – punkt nacięcia linii C.– A." na terenie gmin S. W., P., R.", stwierdzając w niej brak podstaw przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko tej inwestycji. Z. K. działając przez pełnomocnika J. K. (matkę) podaniem z 23 października 2013 r. wniosła o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wójta z [...] marca 2012 r. powołując się na przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie wnioskodawczyni wydając decyzję naruszono przepisy w sprawie ocen oddziaływania na środowisko, w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych, dotyczące ochrony przyrody oraz art. 170, 7, 10, 42, 43 i 46 k.p.a. W szczególności zdaniem strony dokonano wadliwego zakwalifikowania przedsięwzięcia do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy w rzeczywistości jest to przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Po rozpatrzeniu tego wniosku SKO decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego w zakresie linii energetycznych stosownie do wymogów prawa zawiera wyszczególnienie parametrów inwestycji oraz jej warunki. Inwestor był w toku postępowania należycie reprezentowany. W sprawie pozyskano wymagane uzgodnienia, stosownie do brzmienia właściwych przepisów w dacie ich wydania. W związku z tym decyzja w tym zakresie jest zgodna z prawem. W ocenie Kolegium przeprowadzone nadzwyczajne postępowanie nie ujawniło, aby doszło do naruszenia art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stopniu pozwalającym zakwalifikować je jako rażące. Kolegium stwierdziło, że Wójt zebrał wymagane dowody, opinie i uzgodnienia oraz zapewnił w toku postępowania możliwość aktywnego udział stron. Organ zgodnie z wymogami przeprowadził postępowanie dowodowe oraz zgromadził i zbadał materiał dowody w sposób wyczerpujący, przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawczyni, stwierdzono brak podstaw do uznania, że wadliwie zakwalifikowano przedsięwzięcie, bowiem rodzaj oraz skala przedsięwzięcia opisane we wniosku wpisują się w parametry wymienione w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397). Ponieważ przedsięwzięcie nie należy do wymienionych w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, brak było stwierdzenia podstaw do uznania właściwości w sprawie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Nadto zwrócono uwagę, że inwestycja jest położona na terenie podlegającym ochronie w ramach obszaru specjalnej ochrony ptaków "Natura 2000". Organ gminy zastosował się do dyspozycji wynikających z ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i ustawy o ochronie przyrody. Nie było również podstaw do innego, niż przyjęte w decyzji gminy, stwierdzenia, że inwestycja nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 oraz przedmioty ochrony tego obszaru, a w szczególności ptaki. W końcowej części uzasadnienia SKO powołało się na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 30 maja 2008 r., sygn. II OSK 404/08, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, natomiast jeżeli przepis prawa dopuszcza istnienie "luzu" interpretacyjnego, mniej lub bardziej uzasadnionego, to wybór interpretacji i zastosowanych rozwiązań w tym np. opisu parametrów inwestycji, nie może być oceniany, jako rażące naruszenie prawa. W kontekście poczynionych uwag Kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja nie odpowiada kryteriom rażącego naruszenia prawa. Z. K. – działając przez pełnomocnika J. K. (matkę) złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z [...] stycznia 2014 r. Podniosła, że decyzja Wójta Gminy z [...] marca 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO decyzja z [...] lutego 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podtrzymało swoje stanowisko zawarte w decyzji z [...] stycznia 2014 r. Z. K. – działająca przez pełnomocnika J. K. (matkę) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) skargę na decyzję SKO z dnia [...] lutego 2014 r. wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z [...] marca 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: I. § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przez wadliwe zakwalifikowanie przedsięwzięcia, którego dotyczy zaskarżona decyzja, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy w rzeczywistości jest to przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a) art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie oraz o ocenach odziaływania na środowisko przez niewydanie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji inwestycji w postaci budowy elektroenergetycznej linii napowietrznej C. – S. W. – A. zwłaszcza na odcinku, którego dotyczy decyzja Wójta z [...] marca 2012 r. b) art. 59 ww. ustawy oraz art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody przez nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w postaci budowy elektroenergetycznej linii napowietrznej 220 kV C. – S. W. – A. szczególnie na odcinku, którego dotyczy decyzja Wójta Gminy, zwłaszcza, że inwestycja ta przebiega przez obszar Natura 2000, II. art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia adresu zamieszkania Z. K., III. art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie Z. K. czynnego udziału w każdym stadium postępowania, IV. art. 42 k.p.a. przez kierowanie pism do Z. K. na adres nie będący adresem jej mieszkania, ani miejsca pracy, a nawet miejsca pobytu i w konsekwencji faktycznie niedoręczanie ich adresatowi, V. art. 43 k.p.a. przez pozostawianie korespondencji w sprawie osobom, które nie były dla Z. K. domownikami, sąsiadami ani dozorcami domu, w którym wnioskodawczyni mieszka w W. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Postanowieniem z 13 czerwca 2014 r. WSA odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowienie to stało się prawomocne. W dniu 30 lipca 2014 r. wpłynęła do Sądu odpowiedź na skargę Z. K. udzielona przez uczestnika postępowania P. S. E. S.A. Wymieniona Spółka wniosła o oddalenie skargi, wskazując na bezzasadność zawartych w niej zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jako niezasadna została przez Sąd oddalona, o czym zadecydowały następujące przyczyny: W pierwszej kolejności wypada wyjaśnić, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Wniosek strony skarżącej zainicjował przed SKO postępowanie nadzwyczajne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]. Kolegium działając na skutek zgłoszonego żądania strony skarżącej zobligowane było skontrolować, czy wskazana wyżej decyzja Wójta Gminy jest obarczona wadą nieważności w postaci rażącego naruszenie prawa. SKO nie mogło dokonywać ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Sąd w tym miejscu wyraźnie podkreśla, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych. Wada rażącego naruszenia prawa to taka ułomność aktu administracyjnego, której nie sposób pogodzić z podstawowymi kanonami demokratycznego państwa prawnego. Tak kwalifikowane naruszenie prawa musi być więc oczywiste, a więc nie budzące jakichkolwiek wątpliwości. Dlatego też zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnych jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji (zob. wyrok WSA z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1222/13, LEX nr 1411146). Jeśli natomiast istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to w takiej sytuacji należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (zob. WSA w Warszawie z dnia 25 września 2013 r. o sygn. akt VII SA/Wa 807/13, LEX nr 1377874). Wzorcem kontrolnym jest przy tym prawo obowiązujące w dniu wydawania decyzji ostatecznej. Sąd administracyjny kontrolując decyzję Organu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej zobligowany jest odpowiedzieć na pytanie czy poddana tak rozumianej nadzwyczajnej kontroli SKO decyzja Wójta Gminy jest obarczona jedną wad istotnych określonych w treści art. 156 § 1 k.p.a. WSA podziela stanowisko SKO, iż opisana na wstępie decyzja Wójta Gminy nie jest dotknięta wadami określonymi w tym przepisie K.p.a. Po pierwsze, wbrew twierdzeniom skargi nie nastąpiło wadliwe zakwalifikowanie inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem projektowane przedsięwzięcie mieści się w hipotezie § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.; zwane dalej rozporządzeniem). Według treści powołanego przepisu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się : stacje elektroenergetyczne lub napowietrzne linie elektroenergetyczne, o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 110 kV, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 6. Liniami energetycznymi wymienionymi w § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, są natomiast stacje elektroenergetyczne lub napowietrzne linie elektroenergetyczne, o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 220 kV, o długości nie mniejszej niż 15 km. Z decyzji Wójta Gminy z dnia [...] marca 2012 r. oraz z załączonego do niej opisu planowanego przedsięwzięcia wynika, że przedmiotowe przedsięwzięcie ma polegać na budowie nowej linii elektroenergetycznej 220 kV o długości 10 Km, alternatywnej wobec linii już istniejącej w tym terenie. Powstaną dwie niezależne od siebie relacje liniowe 220 kV S. – W. A. oraz S. W. - C. Należy tu zauważyć, że planowana jednotorowa linia w znacznej części przebiegać ma jednotorowo z wyjątkiem krótkich odcinków trasy linii, na których przebiegać będzie dwutorowo na wspólnej konstrukcji z trasą linii już istniejącej. Istnienie jedynie wspólnej konstrukcji oparcia linii nie powoduje ich faktycznego połączenia. Ponieważ skutkiem przedsięwzięcia ma być powstanie dwóch alternatywnych a więc w pełni niezależnych od siebie linii energetycznych, to długości tych linii nie można zsumować a tym samym nie można stosować do nich przepisu § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. W świetle tych ustaleń, nie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, bowiem skutkiem działań inwestora nie będzie powstanie linii energetycznej o długości większej niż 15 km. Próg 15 km nie zostanie osiągnięty skoro nowa linia nie może być traktowana za kontynuację linii już istniejącej. Innym słowy, dla wypełnienia dyspozycji tej regulacji konieczne jest stwierdzenie powstania na skutek rozbudowy, przebudowy lub montażu jednej linii o długości co najmniej 15 km, a nie dwóch niezależnych od siebie linii, połączonych jedynie wspólną konstrukcją. Ponieważ objęta decyzją Wójta inwestycja została właściwie zakwalifikowana, to nie doszło też do naruszenia powołanych w skardze przepisów w postaci art. 24 pkt 2, art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220). Jest też oczywistym, że nie można łączyć przedmiotowej inwestycji z długością istniejącej krajowej sieci elektroenergetycznej, bowiem w takim wypadku każde przedsięwzięcie polegające na budowie linii elektroenergetycznej byłoby przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziaływującym na środowisko. Nie można też przyznać racji tym argumentom, które dotyczą realizacji inwestycji na obszarach leśnych oraz tego, że znajduje się ono w obszarze Natura 2000 oraz w odległości 1,5 km od granicy obszaru Natura 2000. Organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia nie pominął bowiem opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 13 lutego 2012 r. nr [...], z której to bezsprzecznie wynika, że planowane przedsięwzięcie nie będzie w sposób znaczący oddziaływać na przedmiot i cele ochrony obszarów Natura 2000, na integralność tych obszarów i spójność sieci Natura 2000. Takich zagrożeń nie dostrzegł także Wojewódzki Inspektor Sanitarny w opinii z dnia 17 lutego 2012 r. nr[...]. Po drugie, nie mogły zyskać akceptacji Sądu także te argumenty skargi, które zasadzają się na naruszeniu prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, tj. art. 7, 10, 42 i 43 K.p.a. Otóż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie są badane przyczyny mające znaczenie dla wznowienia postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Postępowania nadzwyczajne nie mogą z sobą konkurować, co nastąpiłoby wówczas gdyby organ administracji badał przesłankę wznowieniową wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w ramach postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestia ta jest jednolicie postrzegana w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie prawa. Sąd odnosząc się do zarzutu strony skarżącej opartego na naruszeniu przez Organy przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. Nr 1205 ze zm.; zwana dalej ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych), podkreśla iż w chwili wydawania przez Wójta Gminy decyzji z dnia [...] marca 2012 r. właściwy dla tak sformułowanego zarzutu przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 brzmiał : Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Powołany przepis dla postępowania prowadzonego w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko nie miał znaczenia, bowiem ustawodawca wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie uzależnił od wyrażenia przez właściwy organ zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Zgoda taka jest wymagana na etapie postępowania dotyczącego uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, od braku obowiązku uzyskania zgody uzależnił ustawodawca ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o czym świadczy treść art. 50 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2004 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz 647 ze zm.). Reasumując, żaden z zarzutów skargi nie okazał się zasadny, co spowodowało konieczność jej oddalenia. Kolegium wyjaśniło wnioskodawczyni, że decyzja Wójta nie jest obarczona wadami wyszczególnionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Należy także podkreślić, że Sąd nie dostrzegł z urzędu takich nieprawidłowości, który skutkowałby uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji SKO w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na art. 200 p.p.s.a.