II SA/Rz 506/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 października 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kwot wypłaconych przez mieszkańców na budowę kanalizacji stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Rada Gminy w O. w § 1 uznała wpłaty na budowę kanalizacji w miejscowości O., K. i B. M. dokonane przez mieszkańców jako nienależne świadczenia, w § 2 zobowiązała Wójta Gminy w O. do dokonania zwrotu wpłaconych kwot na rzecz mieszkańców, którzy uiścili wpłaty, na warunkach uzgodnionych w indywidualnych ugodach, zaś w § 3 powierzyła nadzór nad jej wykonaniem Komisji Rewizyjnej, zaś w § 4 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. W podstawie prawnej zawarto następujące przepisy: art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm., zwana dalej Usg), art. 15 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 ze zm., dalej w skrócie: Uzzw) oraz art. 410 Kodeksu cywilnego. Uchwałę powyższą zakwestionował, w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej w skrócie WSA) w Rzeszowie, Wojewoda P., który wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W ocenie wnoszącego skargę Rada Gminy w O. nie miała uprawnień do podjęcia uchwały o przedmiotowej treści, z uwagi na określone ustawowo rozgraniczenie kompetencji pomiędzy organami gminy. Strona skarżąca zwróciła uwagę na art. 18 ust. 1 Usg formułujący zasadę domniemania kompetencji przysługujących gminie na rzecz rady gminy, jednakże pod warunkiem, że sprawa należy do zakresu działania gminy oraz ustawy nie stanowią inaczej. Wojewoda wskazał, iż orzecznictwo sądowe przesądziło, iż przepis ten nie może stanowić podstawy do wydania aktu normatywnego przez radę gminy. Następnie skarżący podniósł, iż z ustanowionego – w powołanym art. 18 ust. 1 Usg – domniemania właściwości rady gminy wynika, iż rada jako organ o charakterze kolegialnym nie może wykonywać czynności o charakterze wykonawczym. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 Usg gospodarowanie mieniem komunalnym oraz wykonywanie budżetu należy do wójta gminy. Tym samym, zdaniem Wojewody, podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego należy do właściwości wójta. Dlatego też, według strony skarżącej, Rada Gminy w O. nie miała kompetencji do uznania imieniem gminy wpłat dokonanych przez mieszkańców, tytułem partycypacji w budowie kanalizacji, jako nienależne świadczenia. Tym bardziej więc jest też nieuprawniony § 2 uchwały, zobowiązujący wójta do dokonania zwrotu przedmiotowych kwot. W konkluzji Wojewoda P. stwierdził, że kwestie związane z zawieraniem umów cywilnoprawnych należą do wyłącznej kompetencji wójta gminy, zaś rada może jedynie na podstawie art. 43 ustawy o finansach publicznych określić zasady odraczania, umarzania i rozkładania na raty wierzytelności gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w O. wniosła o jej oddalenie, wskazując, iż mieszkańcy sołectw: O., K. i B. M. wpłacili na rzecz Społecznych Komitetów Budowy Kanalizacji po 1000 zł, które to kwoty zostały przekazane na rzecz Gminy tytułem partycypacji w kosztach budowy kanalizacji. Rada Gminy powołała się na § 15 ust. 4 pkt 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działania Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. nr 16, poz. 82), z którego wynikało, iż Agencja mogła finansować koszty budowy kanalizacji w wysokości 60 % wartości inwestycji, pod warunkiem udziału mieszkańców w tej inwestycji w wysokości co najmniej 10 % kosztów lub co najmniej 5 % kosztów inwestycji w przypadku oczyszczalni ścieków. Rozporządzenie to jednak zostało uchylone i obecnie część mieszkańców Gminy O., których nieruchomości były podłączane do kanalizacji już w dacie nieobowiązywania przedmiotowego aktu prawnego bądź też będą podłączane w przyszłości, nie ponosiło, bądź też nie będzie ponosić żadnych wpłat z tytułu udziału w kosztach tej inwestycji. Mieszkańcy gminy, którzy dokonali wpłat uznają tę sytuację za rażącą niesprawiedliwość i pokrzywdzenie. W ocenie Rady Gminy, podjęcie kwestionowanej uchwały było zatem konieczne, celem uwzględnienia postulatów mieszkańców, dotyczących równego traktowania wobec prawa. Na rozprawie za Wojewodę P. nikt się nie stawił. Pełnomocniczka Rady Gminy O. podtrzymała wniosek o oddalenie skargi podnosząc argumenty o charakterze słusznościowym, wskazując iż dobrowolne wpłaty mieszkańców gminy konieczne były, aby dysponować tzw. wkładem własnym i starać się pozyskać środki z innych źródeł, celem sfinansowania budowy sieci kanalizacyjnej. Wójt Gminy O. wywodził, iż uchwała powinna być wykonywana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi organu nadzoru jest uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie będąca przepisem prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa), Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 Ppsa). Zgodnie z art. 91 ust. 1 Usg "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust.1 Usg organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, w tym przypadku może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 Usg). W ocenie Sądu sama skarga jest uzasadniona, aczkolwiek jej wniosku o stwierdzenie nieważności Sąd nie może uwzględnić. W sprawie węzłowym zagadnieniem jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy powołane w podstawie prawnej przepisy mogły stanowić podstawę prawną do podjęcia przez Radę Gminy O. zakwestionowanej przez Wojewodę P. uchwały. Art. 18 ust. 1 Usg stanowi, iż do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei art. 7 ust. 1 Usg w pkt 3 określa, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności zadania te obejmują m.in. sprawy: wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji. Żaden z tych przepisów nie stanowi zatem wprost o możliwości rozstrzygania przez radę gminy o uznaniu wpłat na cele związane z budową kanalizacji, jako świadczeń nienależnych, a w związku z tym zobowiązanie wójta gminy do dokonania ich zwrotu. Art. 7 ust. 1 Usg to przepis wskazujący przykładowo zadania własne gminy. W ocenie Sądu wskazanie przez ustawodawcę na określonego rodzaju zadanie gminy, nie jest tożsame z wyposażeniem organu stanowiącego tej gminy, do określenia formy realizacji takiego zadania. Tak rozumiane zadania gminy nie mogą być utożsamiane z kompetencjami, jedynie kompetencja stwarza potencjalną możliwość ważnego dokonania przez organ czynności konwencjonalnej. W państwie praworządnym nie jest możliwe utożsamianie zadań i kompetencji. Sąd podziela stanowisko wyrażone w judykaturze, iż nie można utożsamiać ze sobą norm o zadaniach i norm określających kompetencje do działań władczych (por. tezę wyroku WSA w Krakowie z 19.07.2005 r. III SA/Kr 318/05 z aprob. glosą Ł. Strutyńskiego, Samorząd Terytorialny nr 9/2006, s. 64). Na konieczność rozróżniania obu tych pojęć pośrednio wskazuje także nazewnictwo aktów normatywnych dotyczących samorządu terytorialnego – por. np. ustawę z 17.05.1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 34, poz. 198 ze zm.) czy ustawę z 24.07.1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. nr 106, poz. 668 ze zm.). Podstawy prawnej nie można także upatrywać w art. 15 Uzzw, albowiem przepis ten normuje obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, określa reguły dotyczące finansowania przyłącza do sieci, pokrywania kosztu nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza oraz obowiązek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego przyłączenia do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o takie przyłączenie. Podstawy uprawniającej Radę Gminy O. do podjęcia inkryminowanej ustawy nie stanowi również art. 410 kodeksu cywilnego (ustawa z 23.04.1964 r., Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), zawierający m. in. definicję świadczenia nienależnego. Trafnie skarżący wskazuje na konieczność rozróżnienia kompetencji między organami gminy, podkreślając stanowiący i kontrolny charakter działalności rady gminy. Zasadnie także wskazano, że treść uchwały wkracza w ustawowe kompetencje należące do wójta gminy, jako organu wykonawczego w gminie. W literaturze podkreśla się, że organ administracyjny nie może swej kompetencji przekroczyć, wchodzić w cudze, przejmować kompetencji od innych, zrzec się lub ograniczyć swoje kompetencje (por. J. Niczyporuk, Kompetencja administracyjna, Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska, Lublin-Polonia, vol. XLVI, sectio G, 1999, s.139). To wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 Usg). Do zadań wójta należy m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym oraz wykonywanie budżetu (art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 Usg). Zakres uprawnień rady gminy dotyczących spraw majątkowych gminy, rozstrzyganych w drodze uchwały został ujęty jednoznacznie w art. 18 ust. 2 pkt 9 Usg, żadna z sytuacji tam przewidzianych nie jest tożsama z materią ujętą w zakwestionowanej przez Wojewodę P. skardze. Z tych względów Sąd podziela stanowisko skarżącego, iż uchwała Rady Gminy O. z [...].08.2007 r. nr [...] jest sprzeczna z prawem. Ocena legalności z kolei tej uchwały musiała abstrahować od motywów, jakimi kierowała się rada, chcąc doprowadzić do sytuacji, w której nowo przyłączani do sieci kanalizacyjnej mieszkańcy nie są obecnie obciążani żadnymi opłatami z tego tytułu, a osoby, które uprzednio należały do społecznych komitetów budowy sieci kanalizacyjnej poniosły określone nakłady finansowe. Sąd wskazuje, że zasady udziału w kosztach budowy infrastruktury technicznej obowiązujące prawo reguluje w sposób wyraźny, a konkretnie czyni to ustawa z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 261 z 2004 r., poz. 2603, zwana dalej Ugn). Zgodnie z art. 144 ust. 1 Ugn właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opat adiacenckich. Wójt może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 Ugn). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaka nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaka nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2 Ugn). Rzeczą zatem rady gminy jest, w sytuacji stworzenia warunków do podłączenia do sieci kanalizacyjnej, jako urządzenia infrastruktury technicznej, jest ustalenie stawki procentowej opłaty adiacenckiej w granicach dopuszczalnych w Ugn, zaś rola wójta jest ustalenie tej opłaty w drodze decyzji w odniesieniu do poszczególnej nieruchomości. Warto także zauważyć, że termin na wydanie takiej decyzji jest ograniczony do 3 lat, od dnia stworzenia warunków do podłączenia (por. art. 145 ust. 2 Ugn). Biorąc pod uwagę przedmiot sprawy sądowoadministracyjnej poza zakresem oceny Sądu musi pozostać sytuacja, w której organy gminy nie pozyskują środków od mieszkańców w drodze określania opłat adiacenckich. Niesporne jest, że od podjęcia zakwestionowanej uchwały Rady Gminy O. do dnia wyrokowania upłynęło ponad 1 rok. Na kopii egzemplarza uchwały dołączonej do skargi Wojewody P. widnieje odcisk pieczęci o charakterze prezentaty wpływu z datą: "03-09-2007", co nakazuje przyjąć, iż została ona przedłożona organowi nadzoru w terminie, o jakim mowa w art. 90 ust. 1 Usg, tj. w ciągu 7 dni od dnia jej podjęcia. Upływ czasu w wymiarze ponad 1 roku nie pozwalał Sądowi stwierdzić nieważność zakwestionowanej uchwały. Z wyłożonych względów Sąd postanowił skargę uwzględnić, wyrzekając jak w sentencji, działając na zasadzie art. 147 § 1 Ppsa. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów, albowiem z mocy art. 100 Usg postępowanie w tego typu sprawie jest wolne od opłat sądowych, a skarżący nie przedstawił żadnych innych dowodów na poniesienie kosztów w związku z przedmiotową skargą.