II SA/Rz 510/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego dla Miasta [...] na decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję w pkt 4, tj. w części dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. M. S. wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci: F. S., J. S. i G. S. Decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] wydaną przez Kierownika Sekcji Świadczeń Rodzinnych, z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], przyznano M. S. świadczenia w formie: w pkt 1) zasiłek rodzinny na dziecko do 5 lat: G. S. na okres od 1.11.2014 r. do 31.10.2015 r. w wysokości 77 zł/m-c; w pkt 2) zasiłek rodzinny na dziecko do 5 lat: J. S. na okres od 1.11.2014 r. do 31.10.2015 r. w wysokości 77 zł/m-c; w pkt 3) zasiłek rodzinny na dziecko w wieku 5-18 lat: F. S. na okres od 1.11.2014 r. do 31.10.2015 w wysokości 106,00 zł/m-c; w pkt 4) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu: G. S. i J. S. na okres od 1.11.2014 r. do 30.11.2014 zł w wysokości 400,00 m-c i na okres od 1.12.2014 do 6.12.2014 w wysokości 80,00 zł; w pkt 5) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2015/2016 F. S. w wysokości 100,00 zł jednorazowo; w pkt 6) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej J. S. na okres od 1.11.2014 r. do 31.10.2015 r. w wysokości 120,00 zł/mc. Podstawę prawną decyzji stanowił m. in. art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. K.p.a. w zw. z art. 4 art. 5, art. 6, art. 8, art. 10, art. 12a, art. 14, art. 15a oraz art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm., na dzień orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 114 – zwanej dalej "ustawą"). W dniu 14 kwietnia 2015 r. (data wpływu do organu) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Prokurator Rejonowy dla miasta [...] złożył skargę na powyższą decyzję w części dotyczącej przyznania świadczenia w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dziećmi – G. S. i J. S. – urodzonymi w trakcie jednego porodu, w wysokości odpowiadającej świadczeniu na jedno dziecko. Strona skarżąca zawnioskowała o uchylenie decyzji w części w jakiej nie przyznano dodatku do zasiłku rodzinnego na każde z urodzonych w trakcie jednego porodu dzieci. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje w stałej wysokości – 400 zł niezależnie od ilości urodzonych dzieci, podczas, gdy prawidłowa interpretacja ww. przepisów prowadzi do uznania, że dodatek przysługuje do każdego z przyznanych zasiłków a zatem na każde z dzieci. Prokurator zwrócił uwagę, że kwestia ta została rozstrzygnięta uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.06.2014 r., sygn. akt I OPS 15/13, która przesądziła, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu ww. uchwały Prokurator podniósł, że kwestionowana decyzja nie odpowiada prawu w zakresie w jakim nie przyznaje dodatku do zasiłku rodzinnego na drugie z urodzonych przez M. S. podczas jednego porodu dziecko, a tym samym winna być derogowana z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że nie podziela zaprezentowanej przez stronę skarżącą wykładni art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 w całości opartej na uchwale NSA z 26.06.2014 r. Organ cytując treść ww. przepisów wyjaśnił, że ustawodawca w sposób jednoznaczny określił, że w przypadku urodzenia podczas jednego porodu więcej niż jednego dziecka, osobie opiekującej się przysługuje dodatek do zasiłku rodzinnego – a nie dodatki, z tytułu opieki nad dzieckiem przez okres 36 miesięcy kalendarzowych. Dodatek ten powiązany jest ściśle z urlopem wychowawczym a istotą ww. dodatku jest częściowe zrekompensowanie rodzicowi dziecka utraty wynagrodzenia związanej z korzystaniem z bezpłatnego urlopu wychowawczego. Prezydent wskazał, że zgodnie z art. 186 Kodeksu pracy, niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu pracownikowi przysługuje jeden urlop wychowawczy i z tytułu przebywania na tym urlopie wychowawczym wypłacany jest ten dodatek, nie zaś z tytułu urodzenia dziecka czy też wychowywania więcej niż jednego dziecka urodzonych podczas jednego porodu. Ilość dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego oraz wysokość dodatku wynika wprost z treści ww. przepisów ustawy i w tym zakresie organ nie posiada swobody przyznania dodatku w innej ilości czy wysokości. Jedyną preferencją w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu, jest możliwość pobierania ww. dodatku przez okres 36 miesięcy. Jak podkreślił Prezydent z literalnego brzmienia art. 10 ustawy nie wynika, aby w przypadku, gdy podczas porodu urodziło się więcej niż jedno dziecko dodatek ten przysługiwał na każde dziecko. Nadto zwrócił uwagę, że organy działają na podstawie przepisów prawa a orzeczenia sądów powszechnych i sądów administracyjnych nie są źródłami prawa. Końcowo podał, że brzmienie art. 10 ust. 1 i 2 ustawy a zatem i zasady przyznawania dodatku do zasiłku rodzinnego, nie było zmieniane od dnia wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że skargę na decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. złożył Prokurator, który z mocy art. 52 § 1 P.p.s.a. zwolniony jest z wymogu wyczerpania środków zaskarżenia. Ponadto w sprawie zachowany został termin do wniesienia skargi przez Prokuratora o którym mowa w art. 53 § 3 P.p.s.a., gdyż od dnia doręczenia decyzji stronie nie upłynął okres 6 miesięcy. Strona skarżąca decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. zakwestionowała w części dotyczącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, sprawowanej nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu (pkt 4 decyzji). Orzekający w sprawie organ administracji publicznej stanął bowiem na stanowisku, że sprawowanie opieki w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, nie uprawnia do przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego na każde z dzieci urodzonych w trakcie jednego porodu. Wyjaśnić w tym miejscy należy, że zgodnie z art. 8 pkt 2 i art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114, ze zm. – zwanej dalej "ustawą") dodatek taki przysługuje do zasiłku rodzinnego matce lub ojcu dziecka, opiekunowi faktycznemu albo prawnemu dziecka, jeśli pozostaje ono pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wysokość dodatku określa zaś art. 10 ust. 2 ustawy i wynosi ona 400 zł miesięcznie. Na tle stosowania tej regulacji pojawiły się rozbieżności dotyczące przyznania dodatku przysługującego w przypadku porodów wielodzietnych, tj. czy w sytuacji urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu dodatek przewidziany w art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy przysługuje uprawnionemu do urlopu wychowawczego na każde z dzieci, czy też w takiej sytuacji przysługuje jeden dodatek. Wnoszący w niniejszej sprawie skargę Prokurator Rejonowy dla Miasta [...] stoi na stanowisku, że dodatek taki przysługuje na każde z dzieci urodzone podczas jednego porodu, podkreślając, że w obecnej regulacji dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego został powiązany z zasiłkiem rodzinnym przysługującym na dziecko. Jego rola jest zatem inna od tej, jaką pełnił uprzednio zasiłek wychowawczy, którego celem było częściowe zrekompensowanie utraty przez osobę uprawnioną zarobków w okresie korzystania przez nią z urlopu wychowawczego. To budzące wątpliwości zagadnienie prawne rozstrzygnął w podjętej w składzie siedmiu sędziów uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13 Naczelny Sąd Administracyjny, który przesądził, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że konstrukcja dodatku do zasiłku rodzinnego wyraźnie wskazuje, że przesłanką jego przyznania jest opieka nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jeżeli dziecko pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, którą jest matka lub ojciec, opiekun faktyczny dziecka albo opiekun prawny dziecka. Nie jest przesłanką przyznania prawa do tego dodatku określenie okresu, przez jaki dodatek przysługuje, który to okres jest zróżnicowany w art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy, ani też określenie wysokości dodatku w art. 10 ust. 2 ustawy. Z przepisu tego nie można zatem wyprowadzać wniosku, że ogranicza on prawo do tylko jednego dodatku, co wiązać by się musiało z wyborem dziecka, na które przysługiwać będzie dodatek do zasiłku rodzinnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że "chociaż bez względu na liczbę dzieci urodzonych podczas jednego porodu uprawnionemu pracownikowi przysługuje na podstawie art. 186 § 1 Kodeksu pracy prawo do jednego urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, to okoliczność ta nie może przesądzać interpretacji omawianych przepisów poprzez uznanie, że w sytuacji, gdy osoba uprawniona korzysta z urlopu wychowawczego z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługiwać jej będzie tylko jeden dodatek do jednego z zasiłków rodzinnych w wysokości określonej w art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy bowiem zwrócić uwagę, że jakkolwiek pracownik korzysta z prawa do jednego urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, to jednak w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu, ma prawo do tego urlopu i korzysta z niego w celu sprawowania opieki nad każdym z tych dzieci". Podkreślenia wymaga, że przytoczona uchwała NSA ma istotne znaczenie ze względu na brzmienie art. 269 § 1 P.p.s.a., który nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 254/07, Lex nr 453451). Dopóki więc nie nastąpi zmiana stanowiska wyrażonego we wskazanej uchwale, dopóty sądy administracyjne obowiązane są je respektować (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1817/10, Lex nr 1131489). Dodatkowo zauważyć należy, że po podjęciu przedmiotowej uchwały wojewódzkie sądy administracyjne konsekwentnie przyjmują stanowisko w niej zawarte (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Łd 119/14, Lex nr 1499159, wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1321/14, Lex nr 1625626, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 502/15, publ. baza orzeczeń: www.cbois.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy i podzielając argumentację i stanowisko wyrażone w wyżej opisanej uchwale stwierdzić należy, że Prezydent Miasta [...], przyznając M. S. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu: G. S. i J. S. na okres od 1.11.2014 r. do 30.11.2014 zł w wysokości 400,00 m-c i na okres od 1.12.2014 do 6.12.2014 w wysokości 80,00 zł (pkt 4 decyzji), a zatem przyznając dodatek wyłącznie na jedno z dwojga dzieci urodzonych podczas jednego porodu, naruszył przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie. Wskazane naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. obliguje Sąd do uchylenia pkt 4 zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego za okres objęty zaskarżoną decyzją, organ zastosuje wykładnię art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r., I OPS 15/13.