II SA/Rz 513/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Ewa Partyka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni "[...]" na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki przejęte na realizację inwestycji drogowej -skargę oddala- Przedmiotem skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] wydana w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki przejęte na realizację inwestycji drogowej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomości położone w R. obr. [...] R. – P. II, oznaczone jako działki nr 3627/18 o pow. 0,0471 ha, 3627/16 o pow. 0,0623 ha, 3624/17 o pow. 0,0564 ha, 3624/19 o pow, 0,0521 ha, 3627/13 o pow. 0,2116 ha, 3623/9 o pow. 0,0005 ha, 3625/12 o pow. 0,0311 ha, 3627/20 o pow. 0,0633 ha, 3818/4 o pow. 0,1156 ha, 3819/3 o pow. 0,0858 ha, 3628/2 o pow. 0,0460 ha, 3629/6 o pow. 0,0587 ha, 3821/2 o pow. 0,0141 ha, 3811/18 o pow. 0,0063 ha i 3837/5 o pow. 0,0250 ha, zostały przeznaczone pod realizację inwestycji pn.: "Budowa drogi łączącej ul. I. z ul. Ż.". Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] ustalił odszkodowanie za nieruchomości położone w R. obr. [...] – P. II, oznaczone jako działki nr 3627/18 o pow. 0,0471 ha, 3627/16 o pow. 0,0623 ha, 3624/17 o pow. 0,0564 ha, 3624/19 o pow. 0,0521 ha, 3627/13 o pow. 0,2116 ha, 3623/9 o pow. 0,0005 ha, 3625/12 o pow. 0,0311 ha, 3627/20 o pow. 0,0633 ha, 3818/4 o pow. 0,1156 ha, 3819/3 o pow. 0,0858 ha, 3628/2 o pow. 0,0460 ha, 3629/6 o pow. 0,0587 ha, 3821/2 o pow. 0,0141 ha, 3811/18 o pow. 0,0063 ha i 3837/5 o pow. 0,0250 ha w wysokości 977 239,00 zł (słownie złotych: dziewięćset siedemdziesiąt siedem tysięcy dwieście trzydzieści dziewięć 00/100) na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. W decyzji wskazano, że wypłata ustalonego odszkodowania nastąpi w terminie 14 dni, licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w R. zarzucając naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 128 ust. 1 w związku z art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1 i 2 i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niepowiększenie ustalonego odszkodowania o kwotę podatku VAT. Wymienioną na wstępie decyzją Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zmianami), zwanej dalej "K.p.a." –utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że materialno-prawną podstawę wydania niniejszej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013, poz.687 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn.zm.). zwanej "U.g.n.". Zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem, o którym mowa w art. 18, ustalonym w odrębnej decyzji odpowiednio przez wojewodę lub starostę. Z treści ustawy wynika, że do ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania z zastrzeżeniem art. 18 stosuje się odpowiednio przepisy U.g.n. Zasady ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone zostały uregulowane w Rozdziale 5 Działu III U.g.n. Art. 18 ust. 1 ustawy stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 U.g.n. po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. W niniejszej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta [...] nieruchomości położonych objętych decyzją stanowią operaty szacunkowe sporządzone w dniu [...] grudnia 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M.J.P. (uprawnienia nr 4645). Biegły ustalił, iż przedmiotowe nieruchomości położone są w dzielnicy P., w pobliżu ulicy I. W tej części miasta dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Na dzień wydania decyzji przedmiotowe nieruchomości były nieogrodzone i znajdowały się w otoczeniu działek niezabudowanych. Nie nieruchomościach nie było żadnych składników roślinnych ani budowlanych. Rzeczoznawca ustalił, iż Gmina Miasto [...] nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści operatu szacunkowego wynika, że w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R. szacowane nieruchomości położone są w strefie RM - obszary rolno-osadnicze. Z uwagi na fakt, że na terenie miasta R. nie ma zbyt wielu wolnych terenów pod nowe budownictwo biegły poszerzył obszar badanego tynku na teren całego miasta R. Na tak ustalonym rynku lokalnym biegły zanotował wystarczającą liczbę transakcji nieruchomościami podobnymi do przedmiotu wyceny. Określenie wartości nastąpiło poprzez zastosowanie podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Analizą objęto okres od 2013 do 2014 r. W sporządzonym operacie szacunkowym podano, iż do porównania wybrane zostały transakcje nieruchomościami gruntowymi, przeznaczonymi pod budownictwo rolno-osadnicze, które są najbardziej podobne do przedmiotu wyceny. Analiza treści opinii operatów szacunkowych nic wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem dowodu z opinii biegłego. Zawierają one wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinie biegłego spełniają wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i opierają się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości oraz właściwym doborze nieruchomości podobnych. Wartość nieruchomości objętych decyzją została wyceniona zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 U.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Do porównania prawidłowo wybrano transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod budownictwo rolno - osadnicze. Tym samym w sprawie właściwie zastosowano § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. Ustalona wartość prawa własności nieruchomości uwzględnia takie atrybuty nieruchomości jak lokalizacja, dostępność komunikacyjna i możliwość zagospodarowania. Z treści opinii wynika, że zastosowana przez biegłego metoda porównywania parami najbardziej oddaje wartość działek, przy uwzględnieniu wszystkich istotnych dla wartości przesłanek z art. 134 ust. 2 U.g.n. Rzeczoznawca dysponował wystarczającą ilością transakcji nieruchomości zbliżonych pod względem podobieństwa położnych na rynku lokalnym, co dawało odpowiednie spektrum dla przeprowadzenia wyceny metodą porównywania parami. W metodzie tej do porównania przyjmujemy kilka (trzy, cztery) nieruchomości podobne z rynku lokalnego. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Oznacza to zatem, że przyjęta przez rzeczoznawcę metoda wyceny gruntu nie została przyjęta bez uzasadnienia i nie jest wynikiem przypadkowości, które w ostateczności mogło doprowadzić do niewłaściwego szacunku wartości nieruchomości. Dalszą konsekwencją powyższego jest przyjęcie, że opinie rzeczoznawcy są prawidłowe. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w R. dotyczącego niepowiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę podatku VAT organ podkreślił, że podatek VAT stanowią jedno z narzędzi polityki fiskalnej państwa i powinien być traktowany wyłącznie jako element wpływu państwa na wolny rynek oraz jako jeden z kosztów zawarcia transakcji, który odliczany jest od ceny transakcyjnej, a nie jako integralny element tej ceny, wpływający na wartość rzeczy. Ugruntowane i przede wszystkim jednolite w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych nic pozostawia wątpliwości, że w obecnym stanie prawnym brak jest jakichkolwiek możliwości do powiększenia kwoty odszkodowania o podatek VAT na rzecz podmiotów zobowiązanych do jego odprowadzenia. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w R. w skardze na wskazaną wyżej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przeprowadzeniu postępowania oraz dokonania przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym m.in. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i przyjęcie, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu, przy jednoczesnym powołaniu w podstawie prawnej decyzji art. 138 § 2 K.p.a. Nadto wydanej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, a to m.in.: tj. art. 128 ust. 1 w związku z art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1 i 2 i art. 151 ust. 1 U.g.n. Mając na uwadze powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w celu wydania decyzji odpowiadającej prawu poprzez ustalenie odszkodowania w kwocie brutto, tj. z uwzględnieniem podatku VAT, jaki skarżąca obowiązana jest odprowadzić na rachunek organu skarbowego, a nie w kwocie netto, jak wynika z operatu szacunkowego i decyzji o przyznaniu odszkodowaniu wydanej na jego podstawie. Wniosła także o zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania i ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego poniesionych w celu dochodzenia swoich praw przez organem administracji oraz sądem. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, wobec tego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że w zakresie ustalenia wartości nieruchomości nie ma podstaw do podważenia zgodności z prawem. W ocenie Sądu przyjęty operat szacunkowy jako podstawa ustalenia wysokości odszkodowania nie budzi zastrzeżeń. Został on sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M.J.P. z dnia [...] grudnia 2014 r. Z uwagi na fakt, że na terenie Miasta [...] nie ma zbyt wielu wolnych terenów pod nowe budownictwo, biegły poszerzył obszar budowy na teren całego miasta R. Określenie wartości nieruchomości nastąpiło poprzez zastosowanie podejścia porównawczego, metodą porównania parami. Z treści operatu wynika, że ta metoda najbardziej oddaje wartości działek. Skarżący nie kwestionuje ustalonej przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości, a istotą sporu jest kwestia wysokości odszkodowania, które – zdaniem skarżącego – winno uwzględniać stawkę należnego podatku od towarów i usług (VAT), ponieważ obowiązek odprowadzenia tego podatku spowoduje spadek wartości odszkodowania. Ustalenie odszkodowania nastąpiło na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194) oraz na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n. wartość rynkowa nieruchomości. W myśl art. 151 tej ustawy wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. Skoro zatem odszkodowanie ma odpowiadać wartości rynkowej, którą kształtują takie elementy jak podaż i popyt to tym samym obowiązek zapłaty podatku VAT nie może wpływać na wysokość ustalonego odszkodowania. Podkreślić należy, że obrotu nieruchomościami dokonują zarówno podmioty będące płatnikami podatku VAT, jak również takie, które do jego uiszczenia nie są zobowiązane. Zasady zaś ustalania wysokości odszkodowania nie uwzględniają tej okoliczności. Zatem ukształtowane na rynku nieruchomości ceny stanowią wypadkową transakcji dokonanych przez podmioty na rynku. Zatem wartość nieruchomości nie zwiększa się tylko z tego powodu, że konkretny zbywca nieruchomości jest płatnikiem podatku VAT, lecz zależy od tego jaką kwotę na wolnym rynku można uzyskać za daną nieruchomość. Oznacza to, że potencjalny nabywca nie zapłaciłby za daną nieruchomość więcej niż wynika to z operatu szacunkowego. Tym samym ewentualne podwyższenie tej wartości o podatek VAT oznaczałoby ustalenie odszkodowania w wysokości przewyższającej wartość rynkową, a więc sprzeczną z brzmieniem art. 134 u.g.n. W przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisach spec ustawy, ani w żadnym innym akcie normatywnym dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania nie ma mowy o tym by do kwoty odszkodowania ustalonego na podstawie operatu szacunkowego prawidłowo sporządzonego w przypadku wywłaszczenia (przejęcia z mocy prawa) nieruchomości dodawane były należne podatki oraz inne daniny. Skoro zatem przepisy ustaw ograniczają wysokość odszkodowania do wartości rynkowej nieruchomości, pomijając przewidziane ustawowo dodatki, np. 5% z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości. Wobec tego postulat skarżącej Spółdzielni zwiększenia odszkodowania o należne daniny publicznoprawne może być kierowany jedynie do ustawodawcy, a nie do organów stosujących prawo. Organy administracji publicznej zgodnie z ogólną zasadą praworządności działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa – art. 6 K.p.a. Zasada ta jest nie tylko ogólną zasadą postępowania administracyjnego, ale także należy do zasad rangi konstytucyjnej – art. 7 Konstytucji RP. Nie budzi wątpliwości, że wtórne w stosunku do odszkodowania obowiązki publicznoprawne skarżącej związane z podatkiem VAT nie mogą mieć wpływu na ocenę słuszności przyznanego odszkodowania. Skoro zatem wysokość odszkodowania odpowiada wartości rynkowej utraconego prawa, a więc wartości, którą ustala się w oparciu o czynniki obiektywne, to odszkodowaniu temu nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa. Zarzuty skargi skupiają się na tym, że odszkodowanie za pozbawienie prawa do nieruchomości przejętej pod budowę drogi na podstawie spec ustawy, powinno być powiększone o kwotę podatku od towarów i usług należnego na podstawie art. 29 ustawy o VAT. Zdaniem Sądu brak jest podstaw prawnych do takiego rozumienia przepisów. Z art. 12 ust. 4 pkt 1 spec ustawy wynika, ze nieruchomości ujęte w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem ostateczności tej decyzji. Za przejęte nieruchomości ustala się odszkodowanie odrębną decyzją, wydaną przez organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 spec ustawy. Przepis przewiduje również, że wysokość odszkodowania – pomijając wyjątki, o których mowa w art. 18 spec ustawy - nie może przekraczać wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego (patrz wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2013 r., IOSK 1690/11). Wskazać należy, że pojęciem "słusznego odszkodowania" wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. , sygn. akt SK 11/02 Trybunał stwierdził, że Konstytucja RP nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Znamiennym jest wg Trybunału, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz "słuszne". Zdaniem Trybunału, mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne odszkodowanie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w konstytucji dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw wypłacenia odszkodowania np. dla budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Wywłaszczenie bowiem następuje na cele publiczne, tzn. ze względu na dobro wspólne. Dlatego zdaniem Trybunału Konstytucyjnego odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności (patrz: wyrok NSA z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2126/11). Nie ma żadnych podstaw aby w przedmiotowej sprawie mogły mieć zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego – art. 363 (np. wyrok Sądu Apelacyjnego z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I ACa 333/13). Z tych względów na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd skargę oddalił.