II SA/Rz 518/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Maria Piórkowska /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej rozbiórki budowli I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. W. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 518/11 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi M. W. jest decyzja z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, umorzono postępowanie odwoławcze. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał rozbiórkę budynku mieszkalno-gospodarczego usytuowanego na działce nr 62 stanowiącej własność B. W. i częściowo na działce nr 63/4 stanowiącej własność Gminy [...] w miejscowości R., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Rozstrzygniecie to zostało uchylone decyzją organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia ze względu na uchybienia proceduralne i konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Następnie decyzją z dnia [...] października 2006 r. organ I instancji ponownie nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu, zaś rozstrzygnięcie to utrzymano w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 86/07 uchylił powołane wyżej rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego ze względu na nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalno-gospodarczego. Na skutek odwołania złożonego przez M. W. w sprawie orzekał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2009r. umorzył postępowanie odwoławcze, uznając że brak jest po stronie odwołującego się uprawnień procesowych uzasadniających dokonanie powyższej czynności, a mianowicie, że wyżej wymienionemu nie przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Organ II instancji powołał się na art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), według którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zdaniem organu, przepis ten winien mieć zastosowanie również w kwestii oceny przymiotu stron postępowania w sprawie usuwania skutków samowoli budowlanej. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, w świetle którego pod pojęciem tym należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Ograniczenia te wynikają, zdaniem organu, m. in. z przepisów regulujących warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budynek mieszkalno-gospodarczy, którego dotyczy sprawa położony jest na działce nr 62 stanowiącej własność B. W. oraz częściowo na działce nr 63/4 stanowiącej własność Gminy [...] w miejscowości R. Posiada on następujące wymiary: długość - 23,1 m, szerokość - 10,8 m i 10,1 m. Do części mieszkalnej budynku od strony działki nr 63/2 (obecnie nr 63/9 i 63/7) dobudowany jest ganek murowany o wymiarach 1,9 m x 2,45 m z wejściowymi schodami żelbetowymi. Budynek usytuowany jest w odległości 55,60 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej oraz w odległości 40,45 m od płotu drewnianego pomiędzy działkami nr 63/1 stanowiącej własność B. W. i 63/2 (obecnie nr 63/9 i 63/7). Organ podniósł, że działki nr 62 (na której dopuszczono się samowoli) i 41/13 (stanowiąca własność M. W.) sąsiadują ze sobą, jednakże fakt ten nie uprawnia automatycznie do uzyskania przez właściciela tej ostatniej działki statusu strony w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej. W ocenie organu, z uwagi na fakt, iż odległość przedmiotowego budynku mieszkalno-gospodarczego od granicy z działką nr 41/13 wynosi ponad 100 m, a więc znacznie przekracza wymagane przepisami techniczno-budowlanymi minimalne odległości, to istnienie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego nie powoduje, że nieruchomość odwołującego się znajduje się w obszarze oddziaływania tego obiektu a zatem nie wpływa na jego prawa i obowiązki. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że działka nr 63/4, mimo że na kopii mapy ewidencji gruntów wyrysowana i oznaczona jest jako droga, w terenie nie jest wykonana ani nawet zajeżdżona. Nie spełnia tym samym przesłanki uznania za drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Nadto działka nr 63/4 nie sąsiaduje z działką nr 41/13. Wobec powyższego, również usytuowanie budynku mieszkalno-gospodarczego częściowo na działce nr 63/4 stanowiącej własność Gminy [...] w miejscowości R. nie powoduje, że nieruchomość odwołującego się znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Reasumując organ wskazał, że M. W. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym usuwania skutków naruszenia prawa poprzez samowolną budowę budynku mieszkalno – gospodarczego na działce nr 62 i częściowo na działce nr 63/4 w miejscowości R. Powyższe skutkuje koniecznością umorzenia postępowania odwoławczego. W skardze na tę decyzję M. W. – reprezentowany przez pełnomocnika rad. pr. A. N. wniósł o jej uchylenie, jak i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. i zarzucił naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz jej załatwienia mając na uwadze interes społeczny i interes strony, - art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez uznanie, że składający odwołanie nie jest stroną niniejszego postępowania, art. 75 k.p.a. przez wydanie decyzji bez przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów. W ocenie skarżącego organ odwoławczy nie dokonał należytej analizy odnośnie tego, czy istotnie istnieją podstawy do uznania, że odwołujący się nie posiada przymiotu strony postępowania. Tymczasem M. W. jest właścicielem działki nr 41/13, do której Urząd Gminy [...] w miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego zaplanował dwa zjazdy z drogi wojewódzkiej Nr 894 H. – C. na drogę wewnętrzną w miejscowości R. Działki nr 42/2 i 63/4 figurują w ewidencji gruntów jako droga i w taki też sposób są wykorzystywane przez właścicieli przylegających do tych dróg nieruchomości, w tym przez skarżącego. Twierdzenie w takiej sytuacji o braku interesu prawnego po jego stronie jest zatem całkowicie nieuzasadnione. Skarżący podniósł, że będąc w posiadaniu nieruchomości bez odpowiedniej drogi dojazdowej traci zagwarantowany mu dojazd do nieruchomości a nadto poniesie straty finansowe w sytuacji sprzedaży działek po podziale działki nr 41/13, które pozbawione dojazdu stracą na atrakcyjności. Skarżący podniósł, że z definicji obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane wynika, że z oddziaływaniem takim mamy do czynienia wówczas, gdy istnieje wpływ inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Samowola budowlana znajdująca się na działce nr 64/3 (drodze gminnej) ma niewątpliwie wpływ na nieruchomość skarżącego, mimo iż nie graniczy z nią bezpośrednio. Fakt bezpośredniego sąsiedztwa z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego nie ma przesądzającego znaczenia dla ustalenia stron postępowania w sprawie samowoli budowlanej, bowiem obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny. W ocenie składającego skargę, nie może budzić wątpliwości, że przepisami odrębnymi, wprowadzającymi związane z obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu są m. in. przepisy określające warunki techniczne. Samo jednak ich zachowanie w zakresie sytuowania budynku (samowoli budowlanej) na działce nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu obiektu nie posiadają interesu prawnego i nie mogą być stroną w postępowaniu. Skarżący zakwestionował też prawidłowość decyzji organu I instancji z uwagi na brak należytego uzasadnienia w zakresie okoliczności świadczących o zaistnieniu bezprzedmiotowości postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wskazał jednocześnie, iż decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. Wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 577/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki budynku mieszkalno-gospodarczego. W ocenie Sądu uzasadnione było stanowisko organu odwoławczego w zakresie braku statusu strony skarżącego. Podkreślono, że fakt doręczania skarżącemu zawiadomień oraz pism w toku postępowania administracyjnego oraz uprzednio toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego nie uzasadnia jeszcze stwierdzenia, że podmiot ten posiada uprawnienia strony. W ocenie Sądu I instancji, na aprobatę zasługuje odniesienie się w tej materii do kręgu podmiotów określonych w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten określa wprawdzie krąg osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, jednak krąg ten musi być tożsamy z grupą osób mających interes prawny w postępowaniu o rozbiórkę obiektu budowlanego. W obu przypadkach przymiot strony może przysługiwać jedynie osobom, na których nieruchomości oddziałuje planowany obiekt budowlany lub obiekt już wzniesiony. Osoba będąca nawet właścicielem działki sąsiadującej z nieruchomością na której ma być wzniesiony planowany obiekt, jak też z nieruchomością na której obiekt taki już istnieje nie będzie miała przymiotu strony postępowania w postępowaniu administracyjnym, jeżeli obiekt w żaden sposób nie będzie oddziaływał na jej nieruchomość. Ponadto, wskazane wyżej ustalenia organów powodują, że niewątpliwym jest, że działka nr 41/13, której właścicielem jest skarżący, pozostaje poza zasięgiem oddziaływania objętego postępowaniem obiektu budowlanego. Obiekt ten w żaden sposób nie ogranicza zagospodarowania terenu tejże działki. Dotyczy to interesu prawnego skarżącego wynikającego zarówno warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jak i z wszelkich innych przepisów. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 maja 2011r. sygn. akt II OSK 783/10 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu uznał zarzuty skargi kasacyjnej są częściowo uzasadnione. Wskazano, że przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, na który powołuje się organ odwoławczy określa strony wyłącznie w postępowaniu o pozwolenie na budowę a nie w innych postępowaniach administracyjnych, w szczególności dotyczących samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Podkreślono, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter normy szczególnej w stosunku do normy ogólnej zawartej w art. 28 k.p.a., jest też bardziej restrykcyjny niż art. 28 k.p.a. i dlatego nie może być interpretowany rozszerzająco. Stosuje się go wyłącznie dla oceny kwalifikacji strony w postępowaniach o pozwolenie na budowę. Natomiast w sprawach związanych z samowolą budowlaną, opartych o przepisy art. 48–51 Prawa budowlanego, przymiot strony postępowania ustala się na zasadach ogólnych, to jest na podstawie art. 28 k.p.a. Przyjęcie przez organy podstawy do określenia stron postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego miało te następstwa, że organ oceniał, czy nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, mimo iż obszar ten (zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) ma znaczenie dla ustalania stron na podstawie art. 28 ust. 2 wymienionej ustawy, a więc tylko w sprawach o pozwolenie na budowę. W ocenie NSA, Sąd I instancji nie zauważył wskazanego wyżej naruszenia prawa. Wprawdzie Sąd ten oceniał przymiot strony na podstawie art. 28 k.p.a., lecz jednocześnie uznał, że krąg osób, którym przysługuje ten przymiot w sprawie o pozwolenie na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (błąd w określeniu przepisu) jest tożsamy z grupą osób mających interes prawny w postępowaniu o rozbiórkę obiektu budowlanego ustaloną na podstawie art. 28 k.p.a. Założenie, że krąg osób określonych w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest tożsamy z takim kręgiem na podstawie art. 28 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale sprawy. W sprawach o pozwolenie na budowę stronami są osoby wskazane w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 tej ustawy, to jest w terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Natomiast stroną postępowania dotyczącego dokonanej już samowoli budowlanej będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.). tj. właściciele i wieczyści użytkownicy nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której znajduje się obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie. Sam fakt sąsiedztwa nieruchomości z nieruchomością zabudowaną daje już więc jej właścicielowi czy wieczystemu użytkownikowi prawa strony, bez względu na to, czy nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W ocenie NSA w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie ustosunkowano się w odpowiednim stopniu do twierdzenia skarżącego, który swój interes prawny w prowadzonym postępowaniu upatrywał w fakcie zabudowania wewnętrznej drogi oznaczonej jako działka nr 63/4, która – według jego twierdzenia – stanowi dojazd również do jego nieruchomości oznaczonej jako działka nr 41/13. W tym zakresie jako zasadne uznano zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i art. 7, 75 i 77 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia prawa materialnego, NSA uznało za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przywołując treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ podnieść należy, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe nie obejmując ocen dotyczących stanu faktycznego /J.P. Tarno Postępowanie przed sądami administracyjnymi s. 268/. Oznacza to, że rozpoznając ponownie sprawę sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa - art. 28 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął bowiem, że skarżący, z uwagi na sam fakt sąsiedztwa jego nieruchomości z nieruchomością zabudowaną otrzymuje status strony, bez względu na to, czy nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego. Nadto, organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego skarżącego z uwagi na brak w jego przypadku przymiotu strony, nie ustosunkował się do jego twierdzenia, że interes prawny w prowadzonym postępowaniu, upatruje w fakcie zabudowania drogi wewnętrznej oznaczonej jako działka nr 63/4, która według jego twierdzenia, stanowi dojazd również do jego nieruchomości oznaczonej jako działka nr 41/13. Wydanie zatem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego bez należytego wyjaśnienia w oparciu o w/w uwagi, czy skarżący posiada status strony, czyni zasadnym skargę zarzucającą naruszenie przepisów art. 28 k.p.a. art. 28 ust.2 w zw. z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, a także art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, zadaniem organu - Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, po dokonaniu powyższych ustaleń, będzie rozpoznanie ponowne odwołania skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...]. Z przyczyn wyżej podniesionych, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c, art. 151 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.