II SA/Rz 519/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi G. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]; II. umarza postępowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego G. P. kwotę 750 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) z [...] marca 2018 r. nr [...], którym po rozpoznaniu zażalenia M. C. i D. C. uchylono zaskarżone postanowienie a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 2 K.p.a. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wymierzył M. C. i D. C., karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę tj. składu węgla i kruszyw na działkach nr 1692/4 i nr 1693/8 położonych w miejscowości P., gmina [....], w wysokości 25 000 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że prowadził postępowanie w sprawie legalności istnienia budowli składu węgla i kruszyw na działkach nr 1692/4 i 1693/8 położonych w P., gm. [...], będącej własnością M. i D. C. Organ wskazał, że wprawdzie właściciele ww. działek dokonali szeregu zgłoszeń Staroście [...] na wykonanie poszczególnych obiektów i robót budowlanych, to jednak wszystkie wykonane obiekty i roboty budowlane należy traktować jako budowę składu węgla i kruszyw, będącą budowlą, która stanowi całość techniczno-użytkową, służącą konkretnemu celowi gospodarczemu - sprzedaży węgla i kruszyw, a co za tym idzie w/w budowlę należy traktować jako jeden obiekt budowlany. Wobec powyższego organ prowadził postępowanie dotyczące składowiska węgla i kruszyw jako całości techniczno-użytkowej, stanowiącej jeden obiekt budowlany. W związku z możliwością popełnienia samowoli budowlanej wydane zostało postanowienie zobowiązujące M. C. i D. C. – jako inwestorów do przedłożenia wskazanych tym postanowieniem dokumentów. Wobec nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. ([...]) organ nakazał wyżej wymienionym – jako właścicielom i inwestorom – rozbiórkę samowolnie wybudowanej budowli stanowiącej skład węgla i kruszyw na działkach nr 1692/4 i 1693/8. Z uwagi na użytkowanie składu (co zdaniem organu potwierdza dokumentacja fotograficzna wykonana w trakcie kontroli) PINB wydał postanowienie z [...] stycznia 2018 r. wymierzające karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Zażalenie na to postanowienie złożyli M. C. i D. C., zarzucając naruszenie: - art. 6 K.p.a. poprzez podejmowanie czynności w sposób sprzeczny z brzmieniem bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, tj. nałożenie kary wobec braku podstaw materialnoprawnych; - art. 8 § 1 i 2 K.p.a. poprzez umyślne prowadzenie postępowania w sposób budzący wątpliwości co do bezstronności i sprzecznie z utrwaloną praktyką rozstrzygania tego typu spraw; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 88 K.p.a. ze względu na rażące błędy w ustaleniach faktycznych, polegające na zupełnym pominięciu, że na skutek postanowienia z dnia [...] listopada 2017 r., wydanego przez WINB postępowanie zostało zawieszone, a orzeczenie to zostało utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie orzeczenia z dnia [...] grudnia 2017 r., co też skutkowało wstrzymaniem biegu terminów; - art. 48 ust. 2, 3, i 4 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało błędnym, nieuzasadnionym przyjęciem, że skarżący nie przedłożyli wymaganych dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, podczas gdy ze względu na toczące się postępowanie w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, postępowanie w sprawie rzekomej samowoli budowlanej zostało zawieszone, - art. 57 ust. 7 w związku z art. 54 ust. 1 i 55 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez ich zastosowanie co wynika z błędnego, sprzecznego z ich brzmieniem przyjęcia, iż w przypadku samowoli budowlanej można naruszyć normy wynikające z art. 54 lub 55 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy oczywistym jest, że niemożliwe jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie samowoli budowlanej, co tym samym skutkuje brakiem możliwości nałożenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, - art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 ust. 1 i 55 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że przepisy te mają zastosowanie w przypadku zaistnienia samowoli budowlanej, podczas gdy ich wykładnia językowa, systemowa oraz logiczna prowadzi do jednoznacznego wniosku, że skoro nie można uzyskać przed przeprowadzeniem postępowania legalizacyjnego pozwolenia na użytkowanie samowoli budowlanej, to tym samym nie jest możliwe dokonanie skutecznego zgłoszenia o zakończeniu budowy ani uzyskania decyzji w trybie art. 55 ustawy Prawo budowlane. Składający zażalenie zawnioskowali o uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia kary oraz stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] marca 2018 r. WINB uchylił zaskarżone postanowienie a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podał, że organ I instancji prowadził postępowanie z naruszeniem zasad określonych w art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. Wyjaśnił, że przedmiotem postępowania jest postanowienie wymierzające inwestorom karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę tj. składu węgla i kruszyw na działkach nr 1692/4 i nr 1693/8. Zatem zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie, że nastąpiło nielegalne użytkowanie tego obiektu przez inwestorów, co mogłoby stanowić podstawę do zastosowania art. 57 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm. – zwana dalej "P.b."). Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie wyjaśnił należycie w tym zakresie sprawy, bowiem oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie legalności istnienia budowli składu węgla i kruszyw, wskazując przy tym na dokumentację fotograficzną wykonaną w trakcie kontroli obrazującą pryzmy kruszyw oraz węgla. Tymczasem w aktach organu I instancji brak jest protokołów jak i dokumentacji fotograficznej. Nadto organ odwoławczy wskazał na brak przeprowadzenia (przed wydaniem zaskarżonego postanowienia) kontroli na okoliczność użytkowania budowli składu węgla i kruszyw. WINB wskazał także na wątpliwości co do przyznania przymiotu strony w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania właścicielom sąsiednich działek. Organ wywiódł, że postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem, toczyło się w trybie art. 57-59 P.b. tj. w trybie przepisów dotyczących pozwolenia na użytkowanie. Przepis art. 59 ust. 7 P.b. stanowi, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomościami. Nie wiadomym zatem jest z jakiego przepisu prawa materialnego wynika interes prawny pozostałych stron postępowania w postępowaniu dotyczącym użytkowania budynku innego podmiotu. Zaznaczono przy tym, że strony postępowania ustala organ prowadzący postępowanie i nawet w przypadku gdy ustali je nieprawidłowo, w postępowaniu odwoławczym nie ma możliwości wyeliminowania tej nieprawidłowości. Nie kwestionując konieczności nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowanie, WINB zaznaczył, że zaskarżone postanowienie jest przedwczesne, wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Końcowo stwierdził, że wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest czynnością niezależną od postępowania legalizacyjnego. Skargę na to postanowienie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie G. P. wnosząc o jego uchylenie a także uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 K.p.a. w związku z błędną interpretacją art. 59 ust. 7 P.b. Naruszenie art. 75 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie istotnych dowodów zgromadzonych w aktach sprawy oraz naruszenie art. 40 § 2 K.p.a. poprzez pominięcie ustanowionego pełnomocnika. W rozwinięciu zarzutów skarżący jako niezasadne ocenił stanowisko organu, który ograniczenia wynikające z art. 59 ust. 7 P.b. przeniósł na inne przepisy tj. art. 57 ust. 7 P.b. Jego zdaniem w sprawie zastosowanie znajduje przepis ogólny, tj. art. 28 K.p.a. Zaznaczył także, że art. 59 ust. 7 P.b. ma zastosowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie, a nie w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, o czym mowa w art. 57 ust. 7 P.b. Nie są to tożsame postępowania. Zauważył, że art. 59 ust. 7 P.b. nie ma zastosowania w tych przypadkach w których wcześniej konieczne było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48-49 P.b. Podał także, że ograniczenie kręgu stron postępowania tylko do inwestora w sprawach z art. 57 ust. 7 P.b. nie leży w interesie społecznym. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne, jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "P.p.s.a.", według której sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W świetle art. 145 § 1 i § 3 P.p.s.a. uwzględnienie skargi, w odniesieniu do decyzji i postanowień wydanych w postępowaniu uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, następuje przez: 1) uchylenie decyzji lub postanowienia w całości lub w części, 2) stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, 3) stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa; 4) uchylenie decyzji lub postanowienia w całości lub w części albo stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części w przypadkach, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 i umorzenie postępowania administracyjnego. Z mocy art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonych postanowień wykazała, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w sprawie legalności istnienia składu węgla i kruszyw na działkach nr 1692/4 i nr 1693/8, będących własnością M. C. i D. C., położonych w miejscowości P., gmina [...]. Lektura akt wskazuje nadto, że w związku z możliwością popełnienia samowoli budowlanej PINB nałożył na ww. inwestorów postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. ([...]) obowiązek przedłożenia wskazanych dokumentów (niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej). Wobec niewykonania w terminie nałożonego obowiązku organ ten - decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. ([...]), wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. – nakazał M. C. i D. C. jako inwestorom i właścicielom rozbiórkę samowolnie wybudowanej budowli składu węgla i kruszyw na działkach nr 1692/4 i 1693/8 w P. Inwestorzy złożyli odwołanie od tej decyzji wskazując, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, do chwili złożenia odwołania, nie zostało zakończone ostateczną decyzją. W tej sytuacji WINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. ([...]) zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. ([...]). Objęte skargą w niniejszym postępowaniu postanowienie PINB zostało zaś wydane wskutek rozpoznania wniosku G. P. z [...] stycznia 2018 r. o wymierzenie kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego (skład węgla i kruszyw) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak ustalił organ I instancji przedmiotowy obiekt był użytkowany bez dopełnienia obowiązków wynikających z art. 54 i art. 55 P.b., tj. był użytkowany przez inwestorów przed ostatecznym zakończeniem postępowania legalizacyjnego. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 57 ust. 7 P.b. w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego". Z kolei stosownie z art. 54 P.b. do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę, którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Pozwolenie na użytkowanie zaś wymagane jest w wypadkach szczegółowo regulowanych w art. 55 (jeśli na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do wskazanych kategorii; jeśli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; jeśli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych). Skład orzekający stoi na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 57 ust. 7 P.b., bowiem wymierzenie kary jest potencjalnie możliwe tylko wówczas, gdy strona powinna się ubiegać o uzyskanie takiej decyzji, a z naruszeniem tego przepisu nie czyni tego, i samowolnie, bez zgody organu, przystępuje do użytkowania zrealizowanego budynku. Potencjalna sankcja wymierzenia kary ma zobligować inwestora do podjęcia czynności w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu. Sytuacja taka nie może dotyczyć inwestora, który zrealizował obiekt w warunkach samowoli budowlanej. Skoro nie jest dopuszczalne/wymagane prawem uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowoli budowlanej, to nie można w konsekwencji uznać, że strona w takiej sytuacji, spełniającej znamiona samowoli budowlanej, nie uzyskując pozwolenia na użytkowanie, narusza art. 54 bądź art. 55 P.b. Zaistnienie w obrocie prawnym samowoli budowlanej nie może prowadzić do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu/przedmiotu tej samowoli, lecz powinno uruchamiać postępowanie zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 P.b. Jeżeli strona nie mogła dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie mogła ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 Prawa budowlanego, to nie mogła tym samym naruszyć ani art. 54, ani też art. 55 tej ustawy, a taka z kolei sytuacja - jednoznacznie w myśl wykładni językowej, systemowej i logicznej, nie pozwala na zastosowanie kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. II OSK 1920/12, wyrok WSA w Krakowie z 29.09.2017 r., sygn. II SA/Kr 801/17, dostępne baza: www.cbois.nsa.gov.pl). Z treści zaskarżonych postanowień organów obu instancji wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany, który jest nielegalnie użytkowany, został zrealizowany bez uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Jeżeli zatem organy nadzoru budowlanego same prawidłowo ustaliły, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, to nie miały podstaw do nakładania kary z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu. Dopiero zakończenie postępowania w sprawie legalizacji inwestycji na postawie art. 49 ust. 4 P.b. i nałożenie obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 49 ust. 5), umożliwiałoby nałożenie kary. Raz jeszcze należy podkreślić, że przystąpienie do użytkowania może nastąpić wtedy, gdy obiekt został zrealizowany legalnie, tj. na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z jego warunkami (patrz: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1061/08; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1184/09, wyrok NSA 4 stycznia 2011 sygn. akt II OSK 2000/09 https://cbois.nsa.gov.pl). W sytuacji zatem samowolnego wzniesienia obiektu budowlanego nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a w konsekwencji nie można uznać, że strona, nie uzyskując tego pozwolenia, narusza art. 55 P.b. Innymi słowy, skoro strona nie może skutecznie ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 P.b., to nie może tym samym naruszyć tej normy prawa, a to nie pozwala zastosować kary z art. 57 ust. 7 ustawy. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 57 ust. 7 P.b., a w rezultacie koniecznym stało się ich uchylenie. Ponieważ brak było podstaw do wymierzenia kary administracyjnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, a w konsekwencji do zastosowania art. 57 ust. 7 P.b., oznacza to, że zaistniały podstawy do umorzenia, jako bezprzedmiotowego, postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie (art. 145 § 3 P.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 P.p.s.a.