II SA/Rz 53/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skarg D. S. i R. S., G. M. i W. M., T. K. i M. K., P. G., S. K., W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżących: - D. S. i R. S. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. - G. M. i W. M. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; - T. K. i M. K. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego., - P. G. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, - S. K. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, - W. D. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. zarządza zwrot na rzecz G. M. i S. M. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu sądowego; V. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokat J. D. wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. Przedmiotem skarg R.S i DS., GM, MK, PG, SK, TK, WD i WM jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] (dalej: SKO w [.] lub Kolegium) z dnia [.] grudnia 2013 r. nr [.] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów, którą wydano w następującym stanie sprawy; Decyzją z dnia [.] marca 2013 r. nr [.], Starosta Powiatu [.] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi [.], części wsi [.],[.] i [.] oraz podał ją do wiadomości przez odczytanie na zebraniu uczestników scalenia zwołanym w dniu 19 kwietnia 2013 r., a ponadto przez jej wywieszenie w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia, w tym: 1) w urzędzie gminy [.] od 19.04.2013 r. do 6.05.2013 r., 2) urzędzie gminy [.] od 25.04.2013 r. do 7.05.2013 r., 3) we wsi [.] od 20.04.2013 r. do 4.05.2013 r., 4) we wsi [.] od 20.04.2013 r. do 4.05.2013 r., 5) we wsi [.] od 23.04.2013 r. do 7.05.2013 r., 6) we wsi [.] od 23.04.2013 r. do 7.05.2013 r. oraz 7) w starostwie powiatowym w [.] od 22.04.2013 r. do 6.05.2013 r. Odwołania od ww. decyzji wnieśli: [.]. Decyzją z dnia [.] grudnia 2013 r. nr [.], po rozpatrzeniu odwołań: [.], SKO w [.] zasadniczo utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, jednak w części – co do działek po scaleniu nr ew. 1673, 1674, 1675, 1676, 1677, 1678, działek po scaleniu nr ew. 2810, 2811 i 2812, działek po scaleniu nr ew. 2364, 2577, 4755, 4759, 4955, 4969, działki przed scaleniem nr ew. 5476 a po scaleniu nr ew. 3805, działek po scaleniu nr ew. 3542, 3543, 3544, 3515, 3516, 3517 3518, działek po scaleniu nr ew. 3571/1, 3569, 3568, działek po scaleniu nr ew. 2326/1, 2326/2, 2322,2324, 2325, działek po scaleniu nr ew. 1270, 1269, 3250 i 3251, działek po scaleniu nr ew. 2770, 2771, 2772, 2773, 2774, 2780, 2781, działek po scaleniu nr ew. 2332 i 2336, działek po scaleniu ew. 3238,3239 i 3236/2 - uchyliło ją i przekazało w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi instancji, a co do działek przed scaleniem nr 3464 i 3471 - po scaleniu nr 2635, 2634 i 2639 uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium odniosło się szczegółowo do odwołań wniesionych przez odwołujących, przy czym w przypadku wniesionych przez 1) [.], 2) [.], 3) [.], 4) [.], 5) [.] 6) [.], 7) [.], 8) [.], 9) [.] 10) [.], 11) [.], 12) [.], 13) [.], 14) [.], 15) [.], 16) [.] - nie zostały one uwzględnione, natomiast wniesione przez 1) [.] 2) [.], 3) [.], 4) [.] – jedynie w części co do działki przed scaleniem nr 5476 a po scaleniu 3805, 5) [.], 6) [.], 7) [.], 8) [.] 9) [.], 10) [.], 11) [.] – zostały uwzględnione poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w określonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z kolei w kwestii odwołania wniesionego przez [.] i [.] odnoszącego się do działek przed scaleniem nr 3464 i 3471 a po scaleniu nr 2635, 2634 i 2639 uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. Z kolei postanowieniem z dnia [.] grudnia 2013 r. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołań wniesionych przez: [.], oraz w tym samym rozstrzygnięciu stwierdziło uchybienie przez [.] - terminu do wniesienia odwołania. Skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli RS i DS., GM, HG., MK, PG, SG, SK, TK, WD, WM i ZD. W wymienionych skargach RS i DS, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim utrzymuje decyzję organu I instancji w części odnoszącej się do ustalenia granic działek nr 866 i 864 (nr 1292 i 1294 przed scaleniem) oraz uchylenia decyzji I instancji w tym samym zakresie, zarzucili, że przeprowadzone postępowanie scaleniowe nie zagwarantowało osiągnięcia celu scalenia określonego w art. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Nie zgadzają się ze sposobem wytyczenia nowej drogi po wydzielonych im działkach, ponieważ w ich ocenie droga powinna zachować dotychczasowy przebieg. Decyzja organu I instancji nie wyjaśniła również sposobu wyliczenia nałożonego na nich obowiązku uiszczenia dopłaty. Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się merytorycznie do zarzutów sformułowanych w odwołaniu. W toku postępowania nie uwzględniono natomiast zgłaszanych przez nich uwag. PG zarzucił, że w toku postępowania podczas wydzielania nowych działek, w tym wyznaczania drogi, nie dbano o ochronę prawa własności przysługującego dotychczasowym właścicielom. Dlatego domaga się przywrócenia dotychczasowej współwłasności gruntów. Wskutek scalenia nie poprawiono też w jego ocenie warunków gospodarowania, wręcz w jego przypadku rozdrobniono wydzielone działki w stosunku do okresu sprzed scalenia oraz pomniejszono posiadany dotychczas areał gruntów. T i MK zarzucili wydanie zaskarżonych decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w tym poprzez podejmowanie czynności w toku postępowania bez ich udziału i nierozpatrzenie jednego z ich odwołań, a ponadto niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, naruszenie prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu i naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie ich interesu w scaleniu gruntów, ponieważ z dotychczas posiadanej jednej działki wydzielono im dwie o mniejszym łącznym areale przedzielone dodatkowo drogą. Nie uwzględniono w toku postępowania zgłaszanych przez nich postulatów. Poddali również w wątpliwość, czy postępowanie rzeczywiście zostało wszczęte na wniosek mieszkańców, jak stwierdził starosta, czy też z urzędu. WD zarzucił, że przeprowadzone postępowanie scaleniowe nie zagwarantowało osiągnięcia celu scalenia określonego w art. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W jego ocenie wskutek scalenia doszło wręcz do pogorszenia struktury posiadanego gospodarstwa w stosunku do stanu sprzed scalenia. Jedna z nowo wydzielonych mu działek znajduje się bowiem w odległości aż 4 km od miejsca zamieszkania, podczas gdy poprzednio wszystkie działki położone były w pobliżu miejsca zamieszkania. Ma to dla niego istotne znaczenie, ponieważ od wielu lat prowadzi na posiadany gruntach o pow. około 10 ha gospodarstwo rolne. Ponadto znaczenie uszczuplono posiadanych przez niego dotychczas areał, o około 30 arów. SK, domagając się uchylenia zaskarżonych decyzji, zarzuciła ich wydanie z rażącym naruszeniem prawa poprzez przeprowadzenie postępowania z udziałem osób nieżyjących, a art. 2 pkt 3a i art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez dokonanie zmian położenia granic nowo wydzielonych działek, która pogorszyły warunki korzystania z nieruchomości, a przez to niekorzystane ukształtowanie warunków gospodarowania w porównaniu do stanu sprzed scalenia. W szczególności przebieg drogi prowadzącej do jej zabudowań mieszkalnych ulegnie zmianie w sposób zakłócający dojazd do nieruchomości. Dotychczas droga ta przebiegała w ich pobliżu, a po scaleniu wydzielono ją w znacznej odległości. Utrudni to dojazd do zabudowań maszynami rolniczymi, zwiększy koszty i wydłuży czas pracy. Jedna z działek zostanie również podzielona wskutek planowanego przebiegu przez nią drogi, co spowoduje spadek jej wartości. WM i GM zarzucili, że wyznaczona przez należące do nich działki droga nie będzie spełniała zakładanych funkcji. Jeżeli dojdzie do utwardzenia drogi i poprowadzony zostanie po niej ruch, to będą mogły poruszać się po niej jedynie pojazdy o szerokości do 3 m i wysokości 2,5 m, a to z uwagi na zlokalizowane przy wytyczonej drodze budynki. Większe maszyny rolnicze, jak np. kombajn, nie będą w stanie pokonać takiej trasy. Tak więc zamiast ułatwić dojazd do gruntów rolnych pogorszono go. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Postanowieniem z dnia 10 lipca 2014 r. II SA/Rz 473/14 Sad umorzył postępowanie ze skargi HG i SG w związku z cofnięciem skarg. Natomiast postanowieniem z dnia 10 lipca 2014 r. II SA/Rz 473/14 odrzucił skargę ZD z uwagi na jej wniesienie z uchybieniem terminu. Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2015 r. II SA/Rz 473/14 wstrzymano na wniosek WD wykonanie zaskarżonych decyzji w zakresie działki nr 3818/2 po scaleniu w części działek nr 5499, 5500, 5501 przed scaleniem. Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2015 r. II SA/Rz 473/14 podjęto zawieszone postanowieniem z dnia 17 września 2014 r. i sprawę zarejestrowano pod sygn. II SA/Rz 53/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014 r. poz. 1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej zwana: "p.p.s.a.", z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Skargi zasługują na uwzględnienie, ale z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Sąd doszedł do przekonania, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Przepis art. 127 § 1 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Z art. 134 k.p.a. wynika ponadto, że warunkiem skutecznego wniesienia odwołania jest dochowanie terminu do wniesienia odwołania określonego w art. 129 k.p.a. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zaskarżoną decyzją utrzymano zasadniczo w mocy decyzję Starosty Powiatu [.] z dnia [.] marca 2013 r. nr [.], którą zatwierdzono projekt scalenia gruntów wsi [.] oraz części wsi [.],[.] i [.]. W wyniku uwzględnienia niektórych odwołań uchyliło zaskarżoną decyzję w części i przekazało sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia, a w części uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie (w sposób szczegółowo przedstawiony na wstępie). Natomiast w stosunku do części odwołań Kolegium postanowieniem z dnia [.] grudnia 2013 r. stwierdziło ich niedopuszczalność uznając, że zostały one wniesione przedwcześnie, a także w tym samym postanowieniu stwierdziło, że kilka odwołań zostało wniesionych z uchybieniem ustawowego terminu. Sądowi z urzędu wiadome jest, że na ww. postanowienie SKO w [.] zostało zaskarżone w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r. o sygn. akt II SA/Rz 472/14 uchylił zaskarżone postanowienie w całości w zakresie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania oraz w części dotyczącej wniesienia odwołania z uchybieniem terminu przez HG, ZD i ŁD. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd wskazał na wadliwość zawartego w decyzji organu I instancji (wspólnej dla obu tych spraw) pouczenia o trybie i terminie do wniesienia odwołania i stwierdził, że skarżący zachowali się zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji pierwszoinstancyjnej, składając odwołania w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia decyzji. Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała sie do tego pouczenia. Reasumując Sąd stwierdził, że odwołania wniesione w terminie od 29 kwietnia 2013 r. do 7 maja 2013 r. nie są odwołaniami przedwczesnymi. Sąd wskazał też na inne naruszenia procesowe, w tym na okoliczność, że w zaskarżonej aktualnie decyzji rozpatrzono merytorycznie odwołania w stosunku do których SKO w [.] stwierdziło (str. 3 uzasadnienia decyzji), że HG, ZD i ŁD wnieśli odwołania w terminie. Sąd nałożył na organ obowiązek uzupełnienia braków formalnych odwołań opisanych w uzasadnieniu wyroku (braki dotyczące podpisów pod odwołaniami i pełnomocnictw) oraz merytorycznego rozpatrzenia odwołań w stosunku do których organ stwierdził ich niedopuszczalność z powodu ich przedwczesnego wniesienia. Wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną. Nie budzi wątpliwości, że gdy w postępowaniu administracyjnym występuje wiele podmiotów, które skorzystają ze swojego prawa i wniosą kilka odwołań to, co do zasady, organ odwoławczy ma obowiązek łącznego ich rozpatrzenia. W niniejszej sprawie zaistniała taka sytuacja, że część odwołań została rozpatrzona i w stosunku do nich została wydana zaskarżona decyzja, a na skutek wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 472/14, którym uchylono postanowienie SKO z dnia [.] grudnia 2013 r. Kolegium winno je rozpatrzyć. Wobec funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozpatrzenie odwołań, o których mowa ww. wyroku WSA w Rzeszowie, nie byłoby możliwe, to aby stworzyć prawną możliwość łącznego rozpatrzenia wszystkich odwołań, Sąd był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.]. Skład orzekający podziela tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w przypadku, gdy organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego" odwołania, względnie innych dotychczas nierozpoznanych pism procesowych (odwołań) pochodzących od innych stron postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowane jest także stanowisko, że decyzja taka jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (jako wydanej bez podstawy prawnej). Analogiczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1230/04; LEX nr 176134 oraz w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1198/09 LEX nr 746416 (patrz wyrok NSA z 17.01.2012 r. sygn. akt II OSK 2146/11 LEX nr 1121207). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1198/10 (LEX nr 746416) wyraził również pogląd, że w przypadku uchybienia zasadzie łącznego rozpoznania odwołań w jednym terminie wyłączona jest możliwość rozpoznania innych dotychczas nierozpoznanych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. W takiej sytuacji, aby rozpoznać wszystkie prawidłowo wniesione w terminie odwołania, obowiązkiem organu odwoławczego jest spowodowanie wszczęcia z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej na skutek rozpoznania jednego z kilku złożonych odwołań. Dopiero po uchyleniu takiej decyzji można zrealizować obowiązek łącznego rozpoznania wszystkich odwołań. Mając na względzie fakt, że nierozpoznanie wszystkich łącznie odwołań nie nastąpiło z winy SKO w [.] Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym przypadku nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, gdyż jest konsekwencją ww. wyroku WSA w Rzeszowie z 16 grudnia 2014 r. Wobec tego Sąd uznał, że podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lir. c) p.p.s.a. Łączne rozpatrzenie wszystkich odwołań stron doprowadzi do wszechstronnego rozpoznania sprawy i ma niewątpliwie istotne znaczenie i może mieć niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Sąd za przedwczesne uznał objęcie merytoryczną oceną zarzutów zawartych w skargach. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. Wynagrodzenie dla adwokata z tytułu nieopłaconej kosztów udzielonej pomocy prawnej Sąd przyznał na podstawie art. 252 p.p.s.a. Z mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Na podstawie art. 225 p.p.s.a. Sąd zarządził zwrot na rzecz GM i SM solidarnie kwoty 200 zł tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. Wskazania co do ponownie prowadzonego postępowania wynikają z uzasadnienia wyroku.