II SA/Rz 54/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] września 2013r., nr [...], działając na podstawie przepisów z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą" orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców: S.M., W.M. oraz B.B. po 1/3 części nieruchomości położonej w R., w obrębie [....] R.-Z., oznaczonej jako działki nr 713 o pow. 0,4897 ha i nr 714/2 o pow. 0,1177 ha, stanowiącej własność Gminy Miasto [...] (uprzednio działka nr 72 obr. 96 gm.D.) oraz orzekł o zwrocie na rzecz Gminy Miasto [....] zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w łącznej kwocie 8 564,00 zł (słownie złotych: osiem tysięcy pięćset sześćdziesiąt cztery 00/100), zobowiązując S.M. oraz W.M. do zwrotu kwot po 2 854, 67 zł oraz B.B. do zwrotu kwoty 2 854,66 zł. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody złożyła Gmina Miasto [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Gmina Miasto [...] zakwestionowała kwotę ustalonego odszkodowania podlegającego zwrotowi. Niezaliczenie nakładów, które w żaden sposób nie były związane z celem wywłaszczenia, poczynionych na zwracanej nieruchomości stanowi rażące naruszenie przepisów art. 140 ust. 1 i ust. 4 ustawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a." w związku z art. 9a ustawy decyzją z dnia [...] listopada 2013r., nr [...] uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2013r. w części dot. pkt II, w którym orzeczono o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość w kwocie 8. 564,00 zł oraz o terminie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania określonym na 2 miesiące od dniawykonalności decyzji i w tym zakresie orzekł o zwrocie na rzecz Gminy Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość w łącznej kwocie 8. 564,00 zł (słownie złotych: osiem tysięcy pięćset sześćdziesiąt cztery 00/100), zobowiązując S.M. i W.M., do zwrotu kwot po 2854,67 zł oraz B.B. do zwrotu kwoty 2 854,66 zł. W uzasadnieniu organ II instancji w całości podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji, a także uznał za zasadną argumentację prawną wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał w pierwszej kolejności na ustalenia faktyczne, jakich dokonano w niniejszej sprawie. Na podstawie orzeczenia Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Ochrony Środowiska z dnia [...] września 1976r., nr [...] orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa m.in. działki nr 72 w obr. 96 stanowiącej własność B.M. Wywłaszczenie nastąpiło pod budowę Stopnia Wodnego i Zalewu na rzece W. w R. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...], Sygn. akt [...] spadek po B.M. na podstawie ustawy nabyły: żona S. M., oraz dzieci B.B. i W.M. po 1/3 części.W toku postępowania administracyjnego w dniu [...] listopada 2012 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości podczas których stwierdzono, iż działka nr 714/2 od strony południowej stanowi teren porośnięty trawą oraz samosiejkami drzew i krzewów, a ponadto na działce znajduje się fragment wyasfaltowanej ścieżki rowerowej. Działka nr 713 od strony południowej porośnięta jest nieskoszoną trawą oraz znajduje się na niej fragment ścieżki pieszo - rowerowej. W centralnej części działki znajduje się plac rekreacyjny z urządzeniami do ćwiczeń tj. siłownia, w dalszej części działki znajduje się plac zabaw tj. zjeżdżalnie, huśtawki, piaskownica. Ponadto na ww. działce znajdują się ławki, a w części północnej usytuowane jest boisko do gier. Granica działki od strony północnej przebiega górną krawędzią skarpy, natomiast teren działki od strony zachodniej jest niezagospodarowany. W związku ze spełnieniem przesłanek wynikających z art. 137 ustawy Starosta Powiatu [...] zasadne było orzeczenie o zwrocie nieruchomości objętych decyzją. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Gminy Miasta [...] Wojewoda [...] stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wyjaśnił, że wyłącznie nakłady związane z realizacją celu publicznego, jakim w tym wypadku była budowa zalewu na rzece W. powinny być brane pod uwagę przy dokonywaniu rozliczenia w granicach art. 140 ustawy, co potwierdza m.in. stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wyrażone w wyroku z dnia 26 stycznia 2011r., sygn. akt II SA/Rz 1081/10. Wobec powyższego Wojewoda [...] podzielił rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczące zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania bez uwzględnienia poczynionych na niej nakładów, które były spowodowane innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja w części dotyczącej ustalenia terminu zwrotu wypłaconego odszkodowania, określonego na "2 miesiące od dnia jej wykonalności", wydana została z naruszeniem przepisów art. 9 i 142 ustawy w zw. z art. 130 § 1 k.p.a. Przytoczone powyżej przepisy, dotyczące wykonalności decyzji nie dają swobody w ustalaniu terminu zwrotu odszkodowania, ściśle określając ten termin. Gmina Miasto [....] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013r. zaskarżając ją w całości oraz wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia co do całości sprawy oraz naruszenie art. 140 ust. 4 ustawy poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż wyłącznie nakłady związane z realizacją celu publicznego pod który nieruchomość była wywłaszczona powinny być brane pod uwagę przy dokonywaniu rozliczeń. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo. W zakresie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to naruszenie rażące. Skuteczne wniesienie odwołania powoduje, że sprawa jest rozpatrywana jeszcze raz, w jej pełnym zakresie przedmiotowym. Jak wynika z lektury uzasadnienia decyzji Wojewody [...], organ ten zajął się sprawą w całym jej zakresie i temu zakresowi powinna odpowiadać też sentencja jego decyzji. Konsekwencją władczego rozstrzygnięcia organu II instancji winien być więc akt, który orzeka co do całej objętej odwołaniem decyzji. Brak w sentencji decyzji rozstrzygnięcia organu odwoławczego w części nieuchylonej decyzji pierwszoinstancyjnej jest w ogóle brakiem orzeczenia w zakresie, który był objęty postępowaniem administracyjnym. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez Wojewodę prowadziłoby do sytuacji, w której część decyzji organu I instancji byłaby nieobjęta odwołaniem i uzyskałaby walor ostateczności jako decyzja pierwszoinstancyjna, natomiast ta, która byłaby przedmiotem odwołania stałaby się takim rozstrzygnięciem ze względu na wyczerpanie administracyjnego toku instancji (tak wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29.10.2013r., II SA/Rz 604/13). Skarżąca podtrzymała zarzuty odwołania odnośnie błędnego dokonania rozliczeń poprzez uznanie organu, iż wyłącznie nakłady związane z realizacją celu publicznego, pod który nieruchomość była wywłaszczona powinny być brane pod uwagę przy dokonywaniu rozliczeń. Skarżąca powołała się w odwołaniu na najnowsze orzecznictwo NSA w tej kwestii, w związku z czym powołanie się Wojewody na odmienne stanowisko wojewódzkiego sądu administracyjnego wydaje się niewystarczające. Wskazała, iż co najmniej część nakładów nierozliczonych przez organy została poczyniona przez Gminę zanim został złożony wniosek o zwrot, a więc powinny znaleźć one swoje odzwierciedlenie w ramach zwrotu odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają sprawy w graniach danej sprawy. Skarżona decyzja wydana została w stanie faktycznym, który ustalony został przez organy administracyjne w sposób odpowiadający przepisom prawa. Tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. Podzielić należy ten zarzut skargi, w którym strona skarżąca wskazuje na naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegający na braku rozstrzygnięcia co do całości sprawy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W wyroku z 23 marca 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Taka interpretacja wynika z treści art. 138, w którym przyznano organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji a nie oddalenie odwołania, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, nie utrzymując w mocy decyzji w pozostałym zakresie, to w tych granicach brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepis art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. Nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji. Jeżeli organ odwoławczy rozstrzyga sprawę w części odmiennie od rozstrzygnięcia organu I instancji, a w pozostałym zakresie, jego rozstrzygnięcie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji w decyzji obowiązany jest zamieścić dwa rozstrzygnięcia: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w części i rozstrzygnięcie sprawy w tym zakresie, 2) utrzymanie w mocy w pozostałym zakresie decyzji organu I instancji. Oznacza to, że ten zakres decyzji, który nie był przedmiotem odwołania również podlega kontroli w postępowaniu odwoławczym, gdyż postępowanie odwoławcze nie zostaje wyznaczone granicami zarzutów odwołania. Skoro tak to organ odwoławczy powinien utrzymać w mocy decyzję w takim zakresie w jakim nie wymagała ona weryfikacji. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez organ odwoławczy, prowadziłoby do sytuacji w której część decyzji organu I instancji byłaby nieobjęta odwołaniem i uzyskałaby walor ostateczności jako decyzja pierwszoinstancyjna, natomiast ta, która byłaby przedmiotem odwołania stałaby się takim rozstrzygnięciem ze względu na wyczerpanie administracyjnego toku instancji. W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie stan taki nie jest możliwy do zaakceptowania. Z tych względów, stwierdzając że zaskarżona decyzja narusza treść art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji pozostałe zarzuty skargi dotyczące merytorycznego rozstrzygnięcia nie mogły być rozpoznane. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o tymczasowej ochronie rozstrzygnięcia.