II SA/Rz 540/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik SO (del.) Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem skargi G. W. jest decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2009 r., nr [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w R, oznaczonej jako działka nr 1965/207 o pow. 182 m2 i części działki ewidencyjnej nr 1965/206 o pow. 699 m2, objętych księgą wieczystą nr [...]. Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., określanej dalej jako u.g.n.). Z akt sprawy wynika, że wnioskami z dnia [...] grudnia 2007 r., oraz [...] i [...] stycznia 2008 r. G. W., Z. W. i A. W. wystąpili do Prezydenta Miasta R. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1965/207 i części działki nr 1965/206 obr. 216 [...]. Z tym, że Z. W. i A. W. ustanowiły pełnomocnika w sprawie w osobie G. W. W sprawie orzekał już Wojewoda, który decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], którą w pkt 1 Prezydent orzekł o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, położnej w R., obecnie oznaczonej jako działki ewidencyjne nr 1956/207 i nr 1965/208 w obrębie 216 [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, na rzecz: Z. W., A. W. i G. W. w udziałach po 1/3 części, w pkt 2 orzekł o zwrocie na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną część nieruchomości odpowiednio przez: Z. W., A. W. i G. W., w pkt 3. orzekał o podziale nieruchomości nr 1965/206 na nowe działki nr 1965/208 i nr 1965/209, zatwierdzającej projekt podziału wymienionej nieruchomości, jednocześnie Wojewoda przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] października 2009 r., opisaną na wstępie odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg i Zielenie w R., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 1965/207 i części działki ewidencyjnej nr 1965/206, objętych księgą wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazała, że na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1970 r., nr Rep. [...] - Skarb Państwa nabył na zasadzie art. 6 u.g.n. od A. W. nieruchomość oznaczoną jako działka nr 46/1 w obr. 21 [...] z przeznaczeniem na przebudowę ulicy J.K. w R. (obecnie [...]). Organ ustalił, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] października 1991 r., sygn. akt [...] spadek po A. W. nabyli: Z. W., A. W. i G. W. Na podstawie analizy dokumentacji geodezyjno-prawnej ustalono, że działce ewidencyjnej nr 46/1 odpowiadają: cześć działki nr 1965/206 i działka nr 1965/207 obr. 216 [...], stanowiące własność Skarbu Państwa w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w R. Organ stwierdził, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe wykazuje, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość, oznaczona jako działka ewidencyjna nr 1965/207 i cześć działki ewidencyjnej nr 1965/206 w zakresie odpowiadającej wnioskowi, stanowi pas drogowy, drogi publicznej ulicy [...] w R. i stanowi przedmiot własności Skarbu Państwa w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w R. Konkludując Prezydent wskazał, że decyzja o zwrocie gruntu w granicach jego zajęcia pod drogę publiczną staje się decyzją niewykonalną, gdzie niewykonalność ta ma charakter trwały z uwagi na istnienie na gruncie drogi publicznej, niemożliwej do likwidacji bez podjęcia licznych działań zmierzających do wybudowania drogi w innym miejscu z zachowaniem jej funkcjonalności, jak obsługi komunikacyjnej danego zespołu urbanistycznego. Na potwierdzenie takiego stanowiska organ wskazał na wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 29 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01. Odwołanie od tej decyzji wniósł G. W. działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A. W. i Z. W. wnosząc o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr 1965/206 i nr 1965/207. W jego ocenie działki te nie zostały wykorzystane zgodnie z celem jakim była modernizacja ulicy [...]. Wyrazili swoje niezadowolenie z wydanej decyzji, wskazując, że jest ona dla nich krzywdząca. Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2010 r., opisaną na wstępie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda przychylił się do stanowiska organu I instancji i w zasadzie powtórzył argumentację tego organu. Wskazał na definicję pasa drogowego zawartą w ustawie o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Reasumując stwierdził, że zgodnie z art. 2a ust. 1 tej ustawy wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie tzn. Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Na poparcie swojego stanowiska wymienił wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł G. W. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że ustalenia organu odwoławczego, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji są błędne. Wskazał, że przedmiotowe nieruchomości nie mogą być uznane za nieruchomości, które są położne w pasie drogowym. Podniósł, że na przedmiotowych nieruchomościach nie ma zlokalizowanych żadnych obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. Wskazał na § 3 pkt 3 rozrządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 55, poz. 486). W jego ocenie pojęcie pasa drogowego wynikającego z tego rozporządzenia nie może być traktowane zamiennie jako pas drogowy. Zatem definicja linii rozgraniczających drogę nie powinna być stosowana w niniejszej sprawie, gdyż art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest wystarczający dla rozstrzygnięcia kwestii, czy przedmiotowe nieruchomości znajdują się w pasie drogowym. W ocenie skarżącego przedmiotowe nieruchomości do obecnego czasu nie zostały zagospodarowane pod urządzenia lub obiekty, które funkcjonalnie byłyby związane z drogą publiczną ulicy [...], dlatego nie można ich traktować jako pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz obwiązujące przepisy regulujące kwestię, której dotyczy zaskarżona decyzja nie dają podstaw do uwzględnienia tych zarzutów. Wniosek skarżącego o prawo pomocy został rozpoznany postanowieniem referendarza sądowego z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 540/10 poprzez zwolnienie skarżącego od kosztów sądowych w całości i ustanowienie radcy prawnego. Postanowienie to stało się prawomocne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. W sprawie będącej przedmiotem badania Sądu, niespornym między stronami jest, że umową z dnia [...] grudnia 1970r zawartą w formie akt notarialnego Rep. [...] A. W. zbyła na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość w oparciu o treść art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz. U. z 1974r Nr 10, poz. 64/ i decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1969r sygn. [...] zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji pn. przebudowa ulicy J. K. Rozpoznawana sprawa została zainicjowana wnioskiem skarżących z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz [...] i [...] stycznia 2008 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1965/207 i część działki nr 1965/206 obr.216 [...]. Orzekające w sprawie organy ustaliły, że droga ta jest drogą publiczną zaliczoną na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych do dróg krajowych na podstawie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 marca 2005r w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, opolskim, podkarpackim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim /Dz. U. Nr 55, poz. 486/. Również z akt sprawy wynika, że działki, których zwrotu domagają się skarżący w całości położone są w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], co wynika również z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta R. z dnia [...] października 2008 r. Nr [...]. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego ustala przeznaczenie tego terenu pod publiczne drogi główne o szerokości w liniach rozgraniczających co najmniej 45 m. W tej sytuacji prawidłowe jest twierdzenie organów obu instancji, że nieruchomość stanowiąca część drogi publicznej nie podlega zwrotowi na rzecz wnioskodawców. Z przepisu art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty, czym przesądza zwrot – “w szczególności" – to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się również ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi – Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego. Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążone prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (por. uchwała SN z 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85). Konsekwencją powyższego jest uznanie, iż zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Prawidłowo też w rozpoznawanej sprawie przeprowadzone zostało postępowanie administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Artykuł 136 ust. 3 tej ustawy stanowi o uprawnieniu poprzedniego właściciela wywłaszcoznej nieruchomości lub jego następcy prawnego do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zawiera ustawową definicję zbędności wskazując, iż wywłaszczoną nieruchomość można uznać za zbędną w sensie faktycznym wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Art 137 ust. 2 stanowi, iz w przypadku upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała sie ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jego zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym, obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodrowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własnoć osoby wniskującej o zwrot. Stosownie do art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III cytowanej ustawy stosuje sie do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa, m.in. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W tym stanie sprawy nie zasługują na uwzględnienie podnoszone w skardze zarzuty o niewykorzystaniu części terenu pod urządzenia drogowe i należnym zwrocie nieruchomości zgodnie z wnioskiem. Zarówno z aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1970 r. jak i z decyzji o wywłaszczeniu oraz z aktualnego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wynika, że cel wywłaszczenia nie został zmieniony. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2009 r. I OSK 361/08 przyjął taką tezę, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. A nie ulega wątpliwości w rozpoznawanej sprawie, że działki których zwrotu skarżący się domagają znajdują się w pasie drogowym. Na orzeczenie więc o zwrocie nie ma wpływu zagospodarowanie tego terenu i jego wykorzystanie gospodarcze. Nie bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie pozostają przepisy Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 43, poz. 430 / definiujące pojęcie linii rozgraniczających drogę. przez co należy rozumieć granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego /..../, a w liniach rozgraniczających drogę znajdować się mogą również urządzenia infrastruktury nie związane w funkcją komunikacyjną drogi /§ 3 pkt 3/. Na rozstrzygnięcie sprawy nie ma wpływu użytkowanie i zagrodzenie części działki przez sąsiada - uczestnika postępowania, albowiem w aktach sprawy zalega decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2003 r. [...] wyrażająca zgodę na użytkowanie przez A. C. i Z. C. istniejącego wjazdu. Decyzja ta została wydana w oparciu o treść art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz zawiera pouczenie, że decyzja ta nie jest równoznaczna z pozwoleniem na budowę w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a stanowi jedynie dowód, że wnioskodawca posiada prawo do dysponowania działką będącą w zarządzie MZDiZ /pasem drogowym/ na budowę zjazdu. Wbrew zarzutom skargi treść tej decyzji wskazuje na to, że działki których zwrotu domagają się skarżący, znajdują się w pasie drogowym, co również przesądza o niedopuszczalności ich zwrotu. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszeia przez orzekające oragany przepisów psotęwoania, bowiem postęowanie zostało przeprowadzone prawidłowo w pierwotnej fazie czyniąc ustalenia i zbierając dowody pod kątem dokonania zwrotu żądanej nieruchomości. Z przyczyn wyżej naprowadzonych, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnai 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.