II SA/Rz 543/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2025 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 21 lutego 2025 r. nr I-III.7721.7.6.2024 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu – skargę oddala – Zaskarżoną w sprawie decyzją z 21 lutego 2025 r. nr I-III.7721.7.6.2024, Wojewoda Podkarpacki (dalej: Wojewoda lub Organ odwoławczy) - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: K.p.a.) - po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji Starosty [...] (dalej: Starosta lub Organ I instancji) z 21 października 2024 r. nr [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z 23 września 2022r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno- budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z 21 października 2024 r. i w tym zakresie orzekł o odmowie uchylenia decyzji Starosty nr [...] z 23 września 2022r., ze względu na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1pkt 4 K.p.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy Starosta opisaną wyżej decyzją ostateczną z 23 września 2022 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił wnioskowanego przez inwestora pozwolenia na budowę dla budynku handlowo-usługowego wraz z zewnętrzną infrastrukturą techniczną, a także na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku handlowo-usługowego oraz rozbiórkę budynku magazynowego - na działkach nr ewid. [...] położonych w [...] obręb [...] gm. [...] (jednostka ewid. [...]). Wnioskami z 19 i 22 maja 2023 r. A. P. (dalej: Skarżąca) oraz inne osoby wnieśli o wznowienie postępowania, zakończonego opisaną powyżej ostateczną decyzją Starosty z 23 września 2022 r., podając jako podstawę wniosku przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Starosta, postanowieniem z 14 lipca 2023 r. nr [...] odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania, stwierdzając, że strony uchybiły ustawowemu terminowi do wniesienia przedmiotowego wniosku. Po rozpoznania zażalenia Wojewoda - postanowieniem z 7 listopada 2023 r. nr [...] - również odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, jednakże w wyniku skargi złożonej przez Skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, sąd ten wyrokiem z 22 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 32/24 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody w części, w jakiej utrzymuje w mocy postanowienie Starosty z 14 lipca 2023 r. w stosunku do Skarżącej oraz uchylił postanowienie Starosty z 14 lipca 2023 r., w części dotyczącej Skarżącej. W uzasadnieniu wyroku sąd zobowiązał organ do ponownej oceny treści znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia z 8 grudnia 2023 r. oraz twierdzeń Skarżącej w kontekście zachowania terminu z art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta, postanowieniem z 23 września 2024 r. nr [...] wznowił postępowanie w sprawie, uznając, że Skarżąca zachowała termin z art. 148 § 2 K.p.a., a następnie opisaną na wstępie decyzją z 21 października 2024 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z 23 września 2022 r., W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji przedstawił przebieg prowadzonego postępowania, stwierdzając że Skarżąca nie mogła zostać uznana za stronę w zakończonym postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm. – dalej: P.b.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zdaniem organu Skarżąca nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę, gdyż jej działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Projektowany budynek handlowo-usługowy, zlokalizowany został w odległości ponad 10 m od granicy z działką o nr [...], stanowiącą własność Skarżącej, czyli w odległości znacznie przekraczającej minimalne odległości określone w § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022r. poz. 1225 - dalej: rozporządzenie). Zdaniem organu, projektowany obiekt znajduje się w odległości znacznie większej aniżeli wymagana przez przepisy techniczno-budowlane, a zatem nawet potencjalnie nie spowoduje przesłaniania światła dziennego w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynkach na działkach sąsiednich. Nieruchomość Skarżącej nie znajduje się także w obszarze oddziaływania inwestycji ustalanym także w oparciu o § 19 czy § 23 rozporządzenia, a zatem Skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty nr [...] z 23 września 2022 r. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, opisaną na wstępie decyzją z 21 lutego 2025 r., Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z 21 października 2024 r., i orzekł o odmowie uchylenia decyzji Starosty nr [...] z 23 września 2022 r. Wskazał, że zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a., decyzje ostateczne są, co do zasady trwałe i wywołują skutki prawne tak długo, jak długo nie zostaną uchylone lub zmienione w trybie nadzwyczajnym. Wniosek Skarżącej oparty na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie wznawia się, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją, należy odnieść do możliwego statusu Skarżącej jako strony w zakończonym postępowaniu. W tym kontekście Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b., stronami tego postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję którego to pojęcia zawiera art. 3 pkt 20 P.b., ograniczający wspomniany obszar wyłącznie do tych nieruchomości, które na skutek realizacji planowanej inwestycji mogą zostać ograniczone w możliwości zabudowy. W ocenie Organu odwoławczego, sam fakt sąsiedztwa nieruchomości należącej do Skarżącej nie przesądza jeszcze o tym, że mieści się ona w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Ocena ta musi być dokonana na podstawie dokumentacji projektowej oraz obowiązujących przepisów, w szczególności § 12 ust. 1 rozporządzenia, która w tej sprawie nie pozwala uznać, że planowana inwestycja w sposób prawnie relewantny ingeruje w możliwość zabudowy lub użytkowania działki Skarżącej. Zarzut strony, jakoby nie została prawidłowo zawiadomiona o prowadzonym postępowaniu, nie może odnieść skutku, skoro nie przysługiwał jej status strony. W ocenie Wojewody, dopiero wykazanie, że nieruchomość wnioskodawczyni znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, mogłoby skutkować uznaniem, że nieudzielenie jej możliwości uczestnictwa w postępowaniu naruszyło art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. czego Skarżąca nie wykazała. W związku z powyższym, Wojewoda uznał, że nie doszło do naruszenia prawa, które mogłoby skutkować wznowieniem postępowania, a tym samym nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. Wniosek o wznowienie, mimo że formalnie został złożony w terminie, nie spełniał przesłanek materialnoprawnych do pozytywnego rozpoznania. W skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 §1, art. 8 oraz art. 80 w zw. z art. 148 § 2 K.p.a., art. 32 Konstytucji RP poprzez nieprawidłową ocenę stanu faktycznego i prawnego poprzez nienależytą ocenę podstaw uznania za stronę postępowania, co doprowadziło do odmowy uchylenia decyzji Starosty nr [...] z 23 września 2022 r. Uzasadniając podniesione zarzuty Skarżąca odwołała się do zasady równości, podkreślając że prawo, o takiej samej treści winno być stosowane wobec wszystkich podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji bez nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji tych podmiotów. W ocenie Skarżącej każdy podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości, znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, ma prawo żądać aby organ dokonał pełnej analizy przepisów odrębnych i zapewnił stronie możliwość przedstawienia swojego stanowiska przed wydaniem decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: P.p.s.a.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, jedynie w sytuacji gdy stwierdzi, że dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W tak zakreślonych granicach sądowej kontroli skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie podlega oddaleniu. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, wszczętego z wniosku Skarżącej, opartym o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Orzekający w sprawie Wojewoda uznał, że wskazana przesłanka nie wystąpiła, a zatem koniecznym było orzeczenie o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiła norma art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. bowiem w realiach tej sprawy Wojewoda uznał, że wskazywana przez wnioskodawczynię przesłanka wznowienia nie wystąpiła gdyż Skarżąca nie wykazała interesu prawnego by być stroną tego postępowania albowiem jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze odziaływania spornej inwestycji. Ocena ta, zdaniem Sądu, jest prawidłowa. Rozwijając to stanowisko Sąd przed wszystkim stwierdza, że zasady rządzące postępowaniem wznowieniowym zostały w sprawie zachowane. Po wykonaniu wytycznym wynikających z poprzedniego orzeczenia tut. Sądu, prawidłowo wznowiono postępowanie z wniosku Skarżącej przyjmując, że zachowała termin miesięczny uregulowany w art. 148 § 2 K.p.a. oraz, że badanie przesłanki wznowienia wskazanej w tym wniosku – braku uczestniczenia w prowadzonym postępowaniu bez własnej winy - może mieć miejsce tylko w toku postępowania, po jego wznowieniu. Dla oceny wystąpienia w sprawie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. tj. pozbawienia strony udziału w postępowaniu bez jej winy, koniecznym było ustalenie, czy wnioskodawczyni winna być uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty z 23 września 2022r. nr 631/2022 o pozwoleniu na budowę. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że w postępowaniu zakończonym tą decyzją wnosząca o wznowienie postępowania nie brała udziału, bez własnej winy. W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią jest zatem ocena, czy Skarżąca powinna była być stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Odnosząc się do tej kwestii należy w pierwszej kolejności przywołać art. 28 ust. 2 P.b. - stanowiący lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a., - który wprowadza ograniczenia podmiotowe, przez wskazanie podmiotów uprawnionych do uczestniczenia w charakterze strony, w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, uzależniając dodatkowo ich status od tego, czy nieruchomość będąca ich własnością znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, zdefiniowanym w treści art. 3 pkt 20 P.b. Przepis ten - w brzmieniu nadanym mu przepisem art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r.- o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471- dalej: ustawa zmieniająca) od 19 września 2020 r. stanowi, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Z treści powołanego przepisu wynika zatem, że chodzi wyłącznie o ograniczenia w zabudowie sąsiadującego z projektowanym obiektem terenu, znajdujące oparcie w konkretnej regulacji prawnej, a więc tego rodzaju ograniczenia, które uniemożliwiają lub ograniczają wykonywanie robót budowlanych z uwagi na przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, czy inne - regulujące dodatkowe wymogi. Inne formy ograniczenia, w kontekście obecnej treści art. 3 pkt 20 P.b., dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu nie mają natomiast prawnego znaczenia. Przy wykładni tego przepisu przyjmuje się, że właściciele sąsiednich nieruchomości winni mieć prawo do wzięcia udziału w postępowaniu i możliwość ustosunkowania się do przedstawionych przez inwestora okoliczności faktycznych, odnoszących się do wpływu inwestycji na ich nieruchomość w sytuacjach, gdy położenie obiektu wskazuje na możliwość takiego wpływu. Stronami w sprawie pozwolenia na budowę powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany - biorąc pod uwagę jego indywidualne cechy i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora- może potencjalnie oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego oraz przepisów odrębnych. Niemniej jednak samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja ogranicza w zabudowie jego nieruchomość - nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Nie może o tym świadczyć ograniczenie w zagospodarowaniu terenu będące następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu. Dlatego też nawet potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę, musi wiązać się z potrzebą zbadania zakresu tego odziaływania, w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji, przy czym znaczenie prawne mają wyłącznie te dotyczące zabudowy terenu (por. wyrok NSA z 11 lutego 2025r. II OSK 1376/22, wyrok NSA z 2 kwietnia 2025r. II OSK 2013/22) Wobec tego, że cechą interesu prawnego jest to, że jest on nie tylko indywidualny, konkretny, sprawdzalny obiektywnie ale też aktualny, ustalając w sprawie przymiot strony skarżącej, należało uwzględnić zmienione przez ustawodawcę - ww. ustawą zmieniającą - brzmienie art. 3 pkt 20 P.b. W przepisie tym, w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r., zawężono pojęcie obszaru oddziaływania projektowanego obiektu. Obecnie dotyczy on tylko terenu wyznaczonego w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie, a nie ograniczenia w szeroko rozumianym zagospodarowaniu tego terenu – jak zwykło się to przyjmować przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Dla prawidłowego zastosowania w sprawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i wyznaczenia strefy oddziaływania obiektu, nie mogły mieć prawnego znaczenia immisje w rozumieniu art. 144 k.c. Fakt immisji może bowiem uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, nie pozostaje jednak w sferze zainteresowania organów architektoniczno-budowlanych, bo wykracza poza definicję obszaru oddziaływania obiektu, tym bardziej w brzmieniu obecnie obowiązującym i znajdującym zastosowanie w sprawie, wprowadzonym ustawą zmieniającą. Okoliczność występowania tzw. immisji (pośrednich) może rodzić określone roszczenia na gruncie cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. (por. wyroki NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3365/17; 8 grudnia 2015 r., II OSK 905/14; 26 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2011/11; 28 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 12/08; 26 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1365/14; 8 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 905/14). Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że orzekający w sprawie Wojewoda, uwzględnił właściwą treść art. 3 pkt 20 P.b. i zastosował prawidłową jego wykładnię, posiłkując się przy tym uzasadnieniem projektu ustawy zmieniającej. W sposób prawidłowy zastosował, obecnie obowiązującą, wąską definicję obszaru oddziaływania obiektu, przy czym – co istotne – uzasadniając swoje stanowisko wykazał, że projekt spornej inwestycji nie tylko nie wpływa na możliwość zabudowy, ale też na sposób zagospodarowania nieruchomości Skarżącej. Badając zakres możliwego oddziaływania planowanej inwestycji, na nieruchomość będącą własnością Skarżącej, organ uwzględnił charakter inwestycji, jej usytuowanie, parametry (w tym wysokość), nadto – położenie względem nieruchomości, z którą Skarżąca wiąże swój przymiot strony w sprawie. Analizując projekt zagospodarowania terenu, organ uznał, że inwestycja nie ograniczy możliwości zabudowy, zabudowanej już, działki nr ewid. [...] należącej do Skarżącej w odniesieniu do nasłonecznienia pomieszczeń, kwestii przeciwpożarowych, odległości miejsc do gromadzenia odpadów stałych – tj. parametrów regulowanych w §13, §271 i § 23 rozporządzenia, a planowany parking składający się z 83 stanowisk postojowych usytuowany zostanie w odległości ponad 35 m od granic działki Skarżącej, co znacznie przekracza odległości wymagane na mocy §19 rozporządzenia. Organ ocenił również przedłożoną dokumentację projektową pod kątem ochrony działek sąsiednich przez zalewaniem wodami opadowymi stwierdzając, że planowana inwestycja od strony działki Skarżącej nie zakłada zmiany naturalnego ukształtowania działki, wobec czego nie zmieni się kierunek spływu wód deszczowych. W ramach dokonanej analizy Wojewoda zauważył, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka należąca do Skarżącej graniczy jedynie fragmentarycznie z działką, na której będzie realizowana inwestycja, która znajduje się w odległości około 10 m od narożnika budynku, co przy zachowaniu standardowych odległości wynoszących 4 m stanowi wystarczającą odległość z punktu widzenia ochrony prywatności. Podsumowując, Sąd nie podzielił zarzutów skargi, uznając że postępowanie w sprawie, w tym w zakresie interesu prawnego Skarżącej, zostało przeprowadzone właściwie, z uwzględnieniem okoliczności sygnalizowanych przez samą zainteresowaną. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji przedstawia pełną analizę spornego zagadnienia, z odniesieniem się do zarzutów odwołania, a analiza ta jest prawidłowa. To wszystko czyni zaskarżone rozstrzygnięcie prawidłowym wobec niewystąpienia wady postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Argumenty podniesione na poparcie wniesionej w sprawie skargi, oparte o konstytucyjną zasadę równości oraz szerokie rozumienie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, poparte wybranymi orzeczeniami sądów administracyjnych wydanymi w poprzednim stanie prawnym - nie mogą zostać uznane za zasadne w zmienionym stanie prawnym. Skoro bowiem, z woli ustawodawcy, zakres stron postępowania został ograniczony do właścicieli tych nieruchomości, które na skutek realizacji planowanej inwestycji budowlanej mogą zostać ograniczone w możliwości zabudowy, to nie ma podstaw to twierdzenia, że zastosowanie tego obiektywnego kryterium – mimo, iż zawęża zakres podmiotowy uczestników postępowania, w porównaniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym - narusza zasadę równości. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.