II SA/Rz 554/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Robert Sawuła Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 18 października 2007 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów I. stwierdza nieważność § 8 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej jej § 8 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Złożona w niniejszej sprawie skarga Prokuratora Rejonowego dotyczy uchwały Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2005r. Nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy. Uchwała ta została podjęta na podstawie następujących przepisów: art. 90 f ustawy z dnia 07 września1991r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). W skardze podniesiono zarzut naruszenia przez Radę Gminy przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 90 f ustawy o systemie oświaty w ten sposób, że: - § 8 uchwały stanowi, iż kryterium przyznania stypendium szkolnego w formie świadczenia pieniężnego tj. sytuacja, gdy przyznanie tego stypendium w formach określonych w § 5-7 nie jest możliwe lub nie jest celowe, dotyczy wszystkich uprawnionych do występowania z wnioskiem o przyznanie stypendium pieniężnego (a więc uczniów i słuchaczy kolegiów), podczas gdy wedle przepisu art. 90d ust. 5 ustawy o systemie oświaty kryterium niecelowości przyznania stypendium w innych formach niż pieniężna dotyczy tylko słuchaczy kolegiów, zaś kryterium niemożliwości odnosi się wyłącznie do uczniów (w tym szkół ponadgimnazjalnych), - § 10 ust. 2 uchwały nakłada na składających wniosek o przyznanie stypendium szkolnego, rodziców ucznia bądź pełnoletniego ucznia, obowiązek dołączania do wniosku opinii dyrektora szkoły, w sytuacji gdy opinia ta (o której mowa w art. 90n ust.2 pkt 1) jest stanowiskiem innego organu w rozumieniu art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., w związku z czym o jej wydanie powinien wystąpić organ prowadzący postępowanie (po jego wszczęciu a przed wydaniem decyzji), czyli w niniejszym przypadku Wójt. Wnosząc o stwierdzenie nieważności powołanych wyżej paragrafów uchwały Rady Gminy, Prokurator Rejonowy stwierdził, iż ich treść świadczy o przekroczeniu przez Radę upoważnienia ustawowego zawartego w art.. 90 f ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, iż przepis art. 90 d ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowi, iż stypendium szkolne może zostać przyznane w formie świadczenia pieniężnego, jeśli organ przyznający stypendium uzna, iż udzielenie go w innych formach (a zatem w postaci całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych oraz w postaci pomocy rzeczowej, a w przypadku uczniów szkół ponadgimnazjalnych także w formie całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów związanych z pobieraniem nauki poza miejscem zamieszkania) - nie jest możliwe. Natomiast w przypadku słuchaczy kolegiów udzielenie stypendium w formie świadczenia pieniężnego możliwe jest, gdy organ uzna, iż udzielenie stypendium we wszystkich innych wyżej wymienionych formach nie jest celowe. W ocenie Prokuratora brzmienie przytoczonego przepisu wskazuje na ograniczenie przez ustawodawcę kryterium "niemożliwości" do uczniów (także szkół ponadgimnazjalnych), natomiast kryterium "niecelowości" do słuchaczy kolegiów. Tymczasem według treści zaskarżonych przepisów kryterium "niemożliwości" oraz "niecelowości" można stosować alternatywnie, a zatem wobec wszystkich uprawnionych do uzyskania stypendium pieniężnego (uczniów oraz słuchaczy kolegiów). Ponadto, zdaniem wnoszącego skargę, Rada nie miała prawa zobowiązywać w § 10 ust. 2 przedmiotowej uchwały, rodziców ucznia czy też pełnoletniego ucznia - składających wniosek o przyznanie stypendium - do dołączania do tego wniosku opinii dyrektora szkoły. W ten bowiem sposób Rada uregulowała postępowanie administracyjne wbrew przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, do czego nie jest umocowana na podstawie art. 90 f ustawy o systemie oświaty. Opinia stanowi bowiem, stanowisko innego organu, o czym mowa w art. 106 § 1 k.p.a. i musi być wyrażona w formie postanowienia, o którego wydanie organ prowadzący postępowanie (Wójt) winien wystąpić po wszczęciu postępowania a przed wydaniem decyzja do dyrektora szkoły. Odpowiadając na skargę, Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie w całości i wskazał, iż § 10 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie narusza przepisu art. 90 n ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, bowiem w tym wypadku nie ma zastosowania art. 106 § 1 k.p.a. Odnosząc się natomiast do naruszenia § 8 uchwały, Wójt stwierdził, iż nie narusza on prawa i nie wykracza poza kompetencje przyznane Radzie przez ustawodawcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art.1 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych 9Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego , samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z art. 3 ust.1 ustawy z 30 sierpnia 2002roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ) zwanej dalej P.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej ; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt.5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej ( art. 3 § 2pkt.5 i 6 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 §2 pkt.5 i 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Kontroli sądowej podlega w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy nr [...] w przedmiocie regulaminu pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów. Skarga zarzuca naruszenie przez § 8 uchwały przepisu art. 90 d ust.5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz. U. Nr 67 poz. 329 z 96. ze zm./ Przepis ten wprowadzony został do ustawy o systemie oświaty ustawą z dnia 16 grudnia 2004 roku o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych / Dz. U. z dnia 29 grudnia 2004r/ ,która dodała do ustawy rozdział 8a w brzmieniu "Pomoc materialna dla uczniów". Przepis ten ustala zasady otrzymywania przez uczniów stypendium szkolnego. W ust. 2 określa formę , w jakiej może być udzielane stypendium, jako całkowite lub częściowe pokrycie kosztów udziału w zajęciach lub jako pomoc rzeczowa o charakterze edukacyjnym, w tym w szczególności ,w formie zakupu podręczników. Natomiast ust.5 omawianego przepisu ustanawia możliwość przyznania stypendium w formie świadczenia pieniężnego, jeżeli przyznanie świadczenia w innej formie nie jest możliwe lub celowe. Sąd podziela zarzut skargi, że kryterium celowości ustawa ogranicza do słuchaczy kolegiów nauczycielskich, nauczycielskich kolegiów języków obcych i kolegiów pracowników służb społecznych wymienionych w ust.3 art. 90 d. Tymczasem § 8 zaskarżonej uchwały ,jako uprawnionych do świadczenia pieniężnego wskazuje także uczniów, w tym uczniów szkół ponadgimnazjalnych. Sąd podziela pogląd, że zaskarżona uchwała wykracza poza przepis ustawy, rozszerzając krąg osób uprawnionych do stypendium pieniężnego. Kolejny zarzut skargi dotyczy § 10 ust. 2 uchwały, który stanowi, że w sytuacji, gdy wniosek o stypendium szkolne składają rodzice ucznia, pełnoletni uczeń lub, gdy stypendium przyznaje się z urzędu, to przed przyznaniem stypendium zasięga się opinii dyrektora, którą należy załączyć do wniosku. W ocenie skarżącego , opinia, o której mowa w art. 90 n ust.2 pkt.1 ustawy o systemie oświaty jest stanowiskiem innego organu w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. i musi być wyrażona w formie postanowienia zgodnie z art. 106 §5 k.p.a., a o jej wydanie winien wystąpić, po wszczęciu postępowania, organ prowadzący postępowanie ,czyli wójt. Skarżący zarzucił, że potwierdzeniem obowiązku dołączania do wniosku opinii jest wzór wniosku, czym rada uregulowała postępowanie wbrew k.p.a., do czego nie jest umocowana na podstawie art.90 f ustawy o systemie oświaty. Sąd nie podziela tego zarzutu skargi. W świetle art. 90 f , rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności : 1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust.1, 2)formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy, 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego, 4)tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Udzielona radzie norma kompetencyjna ma charakter otwarty, bowiem rada uchwala regulamin, uwzględniając w szczególności elementy wymienione w pkt. 1 – 4 . Świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym przyznawane są w formie decyzji administracyjnej /art. 90 n ust.1/, na wniosek/ ust.2 / - rodziców albo pełnoletniego ucznia , po zasięgnięciu opinii odpowiednio : dyrektora szkoły, kolegium nauczycielskiego , nauczycielskiego kolegium języków obcych, kolegium pracowników służb społecznych lub ośrodka, o którym mowa w art. 90b ust. 3 pkt.2. W ocenie sądu wymóg zasięgnięcia przez organ opinii nie ma w tym wypadku charakteru współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej, a jedynie współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii , zbliżone do konsultacji lub doradztwa. Możliwość ubiegania się o stypendium szkolne mają osoby spełniające warunki określone w przepisie art. 90d ustawy, a to – znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje : bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo – wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także, gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe . Opinia dyrektora ,o której mowa w §10 ust.2 zaskarżonej uchwały , ma na celu ,zdaniem Sądu, jedynie weryfikację danych zawartych we wniosku o przyznanie pomocy materialnej ,nie mając charakteru stanowiska innego organu w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. Uznanie, że opinia składana z wnioskiem jest stanowiskiem innego organu, współdziałającego , wymagałoby uruchomienia postępowania instancyjnego z wszystkimi konsekwencjami, co niewątpliwie powodowałoby przedłużenie postępowania. W ocenie Sądu , opinia taka ma jedynie potwierdzić dane zawarte we wniosku i przyspieszyć postępowanie o przyznanie świadczenia. Wskazując na powyższe, Sąd częściowo uwzględnił zarzuty skargi i orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie przepisu art. 147 §1 P.p.s.a.