II SA/Rz 565/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2024 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 5 marca 2024 r. nr N-I.7581.1.1.2024 w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącej Z. K. kwotę 4 002 zł /słownie: cztery tysiące dwa złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Podkarpacki (dalej: "Wojewoda") decyzją z 5 marca 2024 r. znak: N-I.7581.1.1.2024, na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, ze zm., dalej: "K.p.a."), oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej: "u.g.n."), po rozpatrzeniu odwołania Z.K. (dalej: "Skarżąca"), reprezentowanej przez adwokata, od decyzji Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent") z 26 października 2023 r., nr BGM.436.10.2015.GL uzupełnionej postanowieniem z 14 grudnia 2023 r., orzekającej o zwaloryzowaniu do kwoty 11.432,44 zł odszkodowania za wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa pgr [...], [...] i [...] obj. lwh [...] gm. kat. [...] ustalonego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1968 r. znak: [...]: - uchylił decyzję Prezydenta w całości i w tym zakresie orzekł o: 1) zwaloryzowaniu na dzień 5 czerwca 1991 r. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa pgr [...], [...] i [...] obj. lwh [...], gm. kat. [...] ustalonego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1968 r. znak: [...] (dalej: "orzeczenie Prezydium WRN") z kwoty 13 373,70 zł na kwotę 637,82 zł, 2) naliczeniu odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie ww. zwaloryzowanego odszkodowania od dnia 5 czerwca 1991 r. do dnia wypłaty 3) zobowiązaniu Skarbu Państwa do wypłaty kwoty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego oraz odsetek ustawowych na rzecz Skarżącej w całości. W imieniu Skarbu Państwa wypłaty dokona Prezydent [...]. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że wnioskiem z 12 sierpnia 2015 r. Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wystąpiła o ustalenie, waloryzację i wypłatę wraz z odsetkami odszkodowania za wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości podając we wniosku, że jej poprzednik w dniu wydania decyzji już nie żył. Skarżąca przedłożyła dokumenty potwierdzające powyższe fakty, w tym postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z 25 maja 1994 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia w całości spadku po poprzednim właścicielu przedmiotowych nieruchomości, w związku z czym jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku. Następnie Wojewoda przedstawił tok dotychczasowego postępowania i decyzje oraz wyroki, jakie wydane zostały w przedmiotowej sprawie. Wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. I OSK 4426/18 uchylił wyrok WSA w Rzeszowie sygn. II SA/Rz 583/18 i zaskarżoną wyrokiem tym decyzję Wojewody z 15 marca 2018 r. wraz z decyzją Prezydenta z 10 października 2017 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent decyzją z 26 października 2023 r. ustalił odszkodowanie za wywłaszczone parcele. Od decyzji tej odwołanie wniosła Skarżąca zarzucają naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 7 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a także art. 6 i art. 8 K.p.a. a także art. 132 ust. 2 i 3 u.g.n. Rozpoznając odwołanie Wojewoda stwierdził, że postępowanie organu I instancji obarczone jest błędami polegającymi na niewłaściwym zwaloryzowaniu kwoty odszkodowania, brakiem określenia naliczanych odsetek od kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, a także orzeczeniu, iż wypłata odszkodowania następuje w terminie 14 dni o od dnia ostateczności decyzji organu I instancji. Uzasadniając decyzję Wojewoda przywołał wydany w przedmiotowej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 4426/18, w którym Sąd wskazał, że termin 6 miesięczny do wypłaty dotychczas niewypłaconego odszkodowania jest skierowany do organu jako adresata normy. Organ podkreślił, że pogląd ten przyjęty przez Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie opiera się na wykładni językowej art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r. poz. 79 nr 464, dalej: "ustawa z dnia 29 września 1990 r."). Zgodnie z treścią tego przepisu nie wypłacone do dnia wejścia w życie ustawy części odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wypłaca się jednorazowo po ich zrewaloryzowaniu, w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie odszkodowania przysługują odsetki na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Jak podkreślił Wojewoda przepis ten nie zakreśla żadnego terminu do skutecznego dochodzenia roszczeń o wpłatę zaległego odszkodowania. Takiego terminu dla osób uprawnionych, a przede wszystkim skutku w postaci przedawnienia omawianego roszczenia nie można też wyinterpretować w drodze wykładni. Treść unormowania jest jasna. Ustawodawca w sposób czytelny określił w nim zasady wypłaty odszkodowania. Zwrot "wypłaca się" bezspornie odnosi się do organu administracji, a zatem adresatem normy tego przepisu jest organ właściwy do ustalania i wypłaty odszkodowania. Z treści tego przepisu wynika ponadto, że organ zobowiązany został do jednorazowej wypłaty niewypłaconych do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r., czyli do 5 grudnia 1990 r. części odszkodowania. Wprawdzie w przepisie mowa jest o wypłacie części niewypłaconego odszkodowania, ale nie powinno ulegać wątpliwości, że z punktu widzenia wszelkich reguł wykładni norma ma również zastosowanie wówczas, gdy ustalonego odszkodowania dotychczas w ogóle nie wypłacono. Zatem wnioskodawczyni należne jest odszkodowanie, które po zwaloryzowaniu powinno być wypłacone jednorazowo. Wojewoda uznał, że w sprawie ostatnim terminem na wypłatę odszkodowania był 5 czerwca 1991 r., czyli termin 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. Od tej daty powinny być naliczane odsetki ustawowe za zwłokę w wypłacie tego odszkodowania określone w Kodeksie cywilnym. Organ odwoławczy samodzielnie wyliczył zwaloryzowane odszkodowanie w oparciu o wskaźnik cen i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z lat 1969-1991 oraz za miesiące: styczeń, luty, marzec, kwiecień i maj 1991 r. Z uwagi na brak danych inflacyjnych w rozbiciu miesięcznym za 1968 r. odstąpiono od waloryzacji za ten rok. Na dzień 5 czerwca 1991 r. kwota odszkodowania po uwzględnieniu denominacji wynosi 637,82 zł. W związku z tym, że termin wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania upłynął 5 czerwca 1991 r., od tego momentu powinny być naliczane ustawowe odsetki za zwłokę w zapłacie do dnia zapłaty, nie jak chce Skarżąca od 1968 r. Organ odwoławczy podkreślił także to, że Prezydent orzekając w sentencji swojej decyzji, że wypłata zwaloryzowanego odszkodowania następuje w terminie 14 dni od dnia ostateczności decyzji organu I instancji dokonał tego niezgodnie z przepisami. Niniejsza decyzja nie jest decyzją ustalającą odszkodowanie, na podstawie której nastąpiłaby wypłata tego odszkodowania. Jest to decyzja waloryzująca odszkodowanie, którego termin płatności minął już dawno temu. Dlatego też powinno ono być wypłacone niezwłocznie. W skardze na decyzję Wojewody Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika adwokata, zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. w zw. z art. 132 ust. 3 u.g.n. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, skutkujące nieuzasadnionym ustaleniem, że wysokość zrewaloryzowanego odszkodowania winna zostać ustalona na dzień 5 grudnia 1990 r., nie zaś na dzień faktycznej wypłaty odszkodowania, zgodnie z treścią art. 132 ust. 3 u.g.n. W ocenie Skarżącej stosując przepisy ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości powinna być odczytywana łącznie z aktualnie obowiązującymi przepisami, przez co organ ustalając kwotę zwaloryzowanego odszkodowania zgodnie z art. 7 ustawy winien ponownie zwaloryzować kwotę na dzień wypłaty odszkodowania, a za zamknięty okres pomiędzy terminem wymagalności zapłaty (5 grudnia 1990 r., a dzień zapłaty) wypłacić należne odsetki; 2. art. 8 § 2 K.p.a. poprzez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnia sprawy, w tym niewykonanie wytycznych wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 4426/18. Skarżąca wskazała, że Wojewoda zmienił decyzję Prezydenta w zakresie wysokości zwaloryzowanej kwoty należnego odszkodowania za wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, ustalonego orzeczeniem Prezydium WRN z 11 kwietnia 1968 r. z kwoty 13.373,70 zł na kwotę 637,82 zł, orzekł o odsetkach oraz o terminie wypłaty odszkodowania. Skarżąca nie zgadza się ze zmianą kwoty waloryzacji odszkodowania. Jest to kwota odpowiadająca wysokości zwaloryzowanego odszkodowania na dzień 5 czerwca 1991 r., nie zaś jak uczynił to organ I instancji, na wrzesień 2023 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z 12 sierpnia 2015 r. Skarżąca wystąpiła o ustalenie, waloryzację i wypłatę wraz z odsetkami odszkodowania za wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości szczegółowo opisane. Do wniosku załączyła m.in. orzeczenie Prezydium WRN z 11 kwietnia 1968 r. o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania na kwotę 13.373,70 zł. W sprawie tej Prezydent decyzją z dnia 10 października 2017 r. umorzył postępowanie uznając, że roszczenie uległo przedawnieniu (art. 7 ustawy z 29 września 1990 r.). Po rozpatrzeniu odwołania Wnioskodawczyni, Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie (decyzją z 15 marca 2018 r.), a tutejszy Sąd skargę oddalił, podzielając argumentację organów o przedawnieniu roszczenia (wyrok z 16 sierpnia 2018 r. sygn. II SA/Rz 583/18). W uwzględnieniu skargi kasacyjnej Skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 kwietnia 2020 r. sygn. I OSK 4426/18, uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji. NSA nie zgodził się z dokonaną wykładnią art. 7 ustawy z 29 września 1990 r. Jednocześnie naprowadził, że "zrewaloryzowanie odszkodowania, podobnie jak obliczenie ewentualnych odsetek, powinno nastąpić w drodze decyzji". Prezydent po ponownym rozpatrzeniu wniosku, decyzją z 26 października 2023 r. orzekł o waloryzacji odszkodowania w kwocie 13.373,70 zł, na kwotę 11.432,44 zł. Jednocześnie zobowiązał Skarb Państwa do jednorazowego wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna, przy czym w razie zwłoki lub opóźnienia w uiszczeniu należności zostaną naliczone odsetki ustawowe. Wnioskodawczyni wystąpiła o uzupełnienie tej decyzji przez rozstrzygnięcie o odsetkach, o których mowa w art. 7 ustawy z 29 września 1990 r. za nieterminowe wydanie decyzji waloryzacyjnej oraz o przedstawienie sposobu wyliczenia waloryzacji odszkodowania. Postanowieniem z 14 grudnia 2023 r. Prezydent, na podstawie art. 111 K.p.a., uzupełnił swoją decyzję z 26 października 2023 r. dodając pkt 3 o odmowie naliczenia odsetek od ustalonego odszkodowania, o których mowa w art. 7 ustawy z 29 września 1990 r. oraz dodając pkt 4, w którym szczegółowo przedstawił waloryzację odszkodowania przyznanego w 1968 roku w kwocie 13.373,70 zł; na wrzesień 2023 r. kwota zwaloryzowanego odszkodowania wyniosła 11.432,44 zł. W odwołaniu zarzucono brak realizacji wytycznych zawartych w wyroku NSA sygn. I OSK 4426/18 oraz błędną wykładnię art. 7 ustawy z 29 września 1990 r. w zw. z art. 132 ust. 2 i 3 u.g.n. i sformułowano wniosek o uchylenie decyzji w zakresie jej uzupełniania dokonanego postanowieniem z 14 grania 2023 r. i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie decyzji wraz z postanowieniem w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda decyzją na wstępie opisaną, orzekł reformatoryjne. Rozstrzygnięcie Wojewody stanowi przedmiot skargi. II. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r., nie wypłacone do dnia wejścia w życie ustawy części odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wypłaca się jednorazowo po ich zrewaloryzowaniu, w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie odszkodowania przysługują odsetki na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Przepis ten nie zakreśla żadnego terminu do skutecznego dochodzenia roszczeń o wpłatę zaległego odszkodowania, w szczególności nie skutkuje przedawnieniem roszczenia. Kwestię tę przesądził NSA w wyroku sygn. I OSK 4426/18 i naprowadził, że "zrewaloryzowanie odszkodowania, podobnie jak obliczenie ewentualnych odsetek (podkreślenie Sądu), powinno nastąpić w drodze decyzji". Poza tymi dwoma kwestiami, które zostały przesądzone NSA nie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę decyzji administracyjnej ma stanowić art. 7 ustawy z 29 września 1990 r. Nie przesądził również, że istnieje podstawa do naliczenia odsetek. Zagadnienia te pozostawił do rozstrzygnięcia organom. Wskazać w tym miejscu należy na art. 241 u.g.n., zgodnie z którym z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242 u.g.n.) tracą moc zarówno ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (pkt 1), jak i ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustaw o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem, zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są, co do zasady, stosować do ustalonego stanu faktycznego przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji administracyjnej, Oznacza to, że materialnoprawnej podstawy waloryzacji odszkodowania ustalonego orzeczeniem Prezydium WRN z 1968 roku należy poszukiwać w obecnie obowiązujących przepisach. Prowadzi to do wniosku, że podanie Skarżącej musiało być rozpoznane w oparciu o przepisy u.g.n., która to ustawa w art. 132 ust. 3 przewiduje waloryzację odszkodowania. Zaznaczyć też należy, że nie oznacza to wstecznego działania ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż chodzi o zobowiązanie istniejące w dniu wejścia w życie tej ustawy, które nie uległo przedawnieniu (zob. wyrok WSA w Krakowie z 11 lutego 2014 r. sygn. II SA/Kr 1483/13). III. Stosownie do przepisu art. 132 ust. 3 u.g.n., wysokość odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Z mocy wskazanej regulacji osoba wywłaszczona lub jej następca prawny posiada roszczenie o waloryzację odszkodowania, które organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania uwzględnia, gdy stwierdzi, że istnieje niewykonana ostateczna decyzja administracyjna o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości (zob. wyrok WSA w Warszawie z 9 lipca 2020 r., sygn. VIII SA/Wa 383/19). Jednocześnie w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że norma zawarta w art. 132 ust. 3 u.g.n. ma także zastosowanie do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniach, a więc także przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), o ile decyzja w przedmiocie odszkodowania nie została wykonana (zob. wyrok WSA w Krakowie z 8 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 826/13, wyrok WSA w Warszawie z 9 lipca 2020 r., sygn. VIII SA/Wa 383/19, wyrok WSA w Gliwicach z 31 sierpnia 2023 r. sygn. II SA/Gl 765/23). Waloryzacja przewidziana w art. 132 ust. 3 u.g.n. polega na przerachowaniu wysokości odszkodowania ustalonego w decyzji według zasad określonych w u.g.n. Waloryzacja ma na celu zagwarantowanie wywłaszczonemu w przypadku opóźnienia w zapłacie odszkodowania otrzymanie odszkodowania w zaktualizowanej, urealnionej wysokości. Waloryzacja dotyczy okresu między datą, kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stała się ostateczna (datą ostatecznego ustalenia wysokości odszkodowania), a datą wypłaty tego odszkodowania (datą stwierdzenia, że ostateczna decyzja o ustaleniu odszkodowania nie została wykonana i przeliczenia na nowo wysokości odszkodowania) – tak WSA w Rzeszowie w wyroku z 3 lutego 2021 r. sygn. II SA/Rz 1300/20. Sąd utożsamia się z tymi poglądami orzecznictwa. IV. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że odszkodowanie w kwocie 13 373,70 zł ustalone orzeczeniem Prezydium WRN z 11 kwietnia 1968 r. nie zostało wypłacone. Roszczenie o jego wypłatę nie uległo również przedawnieniu. Wobec tego w formie decyzji administracyjnej, którą przewiduje wprost art. 132 ust. 3 u.g.n., kwota odszkodowania podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Tymczasem Wojewoda, z naruszeniem prawa materialnego, stosując przepis art. 7 ustawy z 29 września 1990 r., orzekł reformatoryjnie. Niezależnie od tego, rozpoznał odwołanie z naruszeniem art. 139 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. "Niekorzyść", o której mowa w powyższym przepisie, to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu I instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Aby zatem ocenić, czy decyzja wydawana jest na niekorzyść strony odwołującej się, należy poddać analizie rozstrzygnięcia organów obu instancji, uwzględniając jednocześnie ich materialnoprawne skutki. W rozpoznawanej sprawie Prezydent w decyzji z 26 października 2023 r. kwotę zwaloryzowanego odszkodowania ustalił na 11.432,44 zł. Natomiast Wojewoda, w uwzględnieniu odwołania Wnioskodawczyni, zaskarżoną decyzją odszkodowanie ustalił na kwotę 637,82 zł z odsetkami od 5 czerwca 1990 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji. Z akt wynika, że odszkodowanie wraz z odsetkami to kwota 5.157,33 zł, co w oczywisty sposób świadczy o tym, że organ odwoławczy wydał decyzję na niekorzyść strony. Podkreślić też należy, że orzekając w ten sposób Wojewoda nie wykazał, aby zaskarżona przez Wnioskodawczynię decyzja rażąco naruszała prawo lub rażąco naruszała interes społeczny. Innymi słowy nie wykazał, aby spełniona została którakolwiek z przesłanek z art. 139 K.p.a. Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego i procesowego w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania, na które złożyły się wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika, ma oparcie w art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2016 r., poz. 1668 ze zm.).