II SA/Rz 57/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie NSA Jerzy Solarski AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 5 września 2006 r. sprawy ze skargi "A." S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2005 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej "A." S.A. kwotę 455 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 57/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2005r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. z siedzibą w P. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2005r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia stwierdzenia przekroczenia standardów jakości gleby lub ziemi spowodowanego przez inny podmiot. W odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości. W uzasadnieniu podniesiono, że do zgłoszenia dołączone zostały wszystkie dokumenty określone przepisem art. 12 ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo Ochrony Środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085). W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wyniki badań gruntu jednoznacznie wskazują na przekroczenie standardów gleby lub ziemi ujętych w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. nr 165, poz. 1359).Zgłoszenie staroście zanieczyszczenia gleby lub ziemi przez inny podmiot i wpisanie do rejestru umożliwiła dopiero w 2001r. ustawa z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw. Zawarty w niej termin to okres przejściowy ograniczony obowiązkiem zgłoszenia do 30 czerwca 2004r. Sporządzenie badań wymagało odpowiedniego czasu, co winno zostać uwzględnione przez organy orzekające. Przedłożenie wyników badań wykonanych przed połączeniem spółek jest niemożliwe, gdyż wyniki te nie stanowią własności A. S.A., a wykorzystywanie materiałów innego podmiotu jest prawnie zabronione. Starosta winien uzasadnić swoją decyzję merytorycznymi wynikami badań i analizami wykonanymi we własnym zakresie, które jednoznacznie wskażą, że zanieczyszczenia dokonał podmiot zgłaszający. Starosta nie przedstawił takich wyników badań, analiz, które jednoznacznie wskazywałyby, że sprawcą jest A. S.A. Przepis art. 12 ust. 1 cytowanej ustawy wprowadzającej stanowi lex specialis w stosunku do wszystkich powołanych przez organ przepisów dotyczących następstwa prawnego w zakresie publicznoprawnego następstwa administracyjnego i wyłącza dopuszczalność sukcesji obowiązku rekultywacji zanieczyszczeń powstałych przed wejściem w życie tej ustawy. Przepis ten rozstrzyga o stanie prawnym w dacie łączenia się spółek, a także wcześniejszym. Autorzy prospektu emisyjnego A. wywiedli, ze sukcesja administracyjna jest dopuszczalna jedynie w przypadku istnienia wyraźniej podstawy ustawowej. W dacie wykreślenia C. z rejestru to jest 7 września 1999r. obowiązywał przepis art. 463 § 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 27 czerwca 1934r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. nr 57, poz. 502 ze zm.). Według poglądów doktryny nie obejmował on swoim zasięgiem sukcesji publicznoprawnej(G. Łaszczyca, P.Sasiak "Łączenie się spółek kapitałowych, a sukcesja praw i obowiązków ze sfery publicznoprawnej (wybrane zagadnienia)" Prawo Spółek kwiecień 1999r.). Przyjęcie poglądu o dopuszczalności automatycznego przejmowania praw i obowiązków publicznoprawnych w drodze czynności cywilnoprawnej rodziłoby zgoła niebezpieczne konsekwencje na gruncie wielu ustaw będących gwarancją bezpieczeństwa obrotu prawnego. A Szumański w Artykule "Łączenie się spółek w świetle kodeksu spółek handlowych pisał, ze dopiero w nowym kodeksie spółek handlowych (ustawą z dnia 15 września 2000r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. nr 94, poz. 1037 ze zm.0 wprowadzono sukcesję administracyjnoprawną, jako element sukcesji uniwersalnej (Prawo Spółek marzec 2001r str. 18). Powołując się na przepisy art. 618 ksh skarżąca wywiodła, ze nigdy zasada generalnej sukcesji administracyjnej w przypadku łączenia się spółek nie byłą nieograniczona, gdyż zarówno przed jak i po wejściu w życie nowego kodeksu spółek handlowych przyjmowano, ze wymaga to szczególnego przepisu ustawy. Odniesiono się też do orzecznictwa NSA , a w szczególności na wyrok NSA z 23.07.1996r. (sygn. akt SA/Wr 3617/95), wskazano, że przejęcie spółki na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów kodeksu handlowego nie oznacza automatycznej i bezwzględnej sukcesji wszystkich praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Przepis art. 102 Prawa ochrony Środowiska wprowadził zasadę odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi za stan środowiska, będąca przykładem rzeczowego stosunku administracyjnego. Wprowadzenie nowej zasady odpowiedzialności bez przepisów przejściowych byłoby niezgodne z zasadami państwa prawa, dlatego przepis art. 12 ustawy wprowadzającej udzielił władającym terminu na zgłoszenie zanieczyszczeń wywołanych przez inną osobę. Przepis ten jest lex specialis w stosunku do wszystkich innych zasad odpowiedzialności administracyjnej z zakresu ochrony środowiska. Skarżąca jako dowolne uznała twierdzenie organu, że w wyniku prowadzenia takiej samej działalności jak C. S.A. dokonała zanieczyszczeń gruntu z powodu zwiększenia sprzedaży paliw silnikowych na stacjach paliw z powodu zwiększenia liczby samochodów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło argumentów odwołania, pomimo przyznania, że decyzja organu I instancji zawiera niedociągnięcia natury proceduralnej w zakresie domniemań opisanych w pkt 3 odwołania, lecz nie na tyle istotne, aby prowadziły do podjęcia decyzji kasacyjnej. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych innych ustaw 9Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed dniem wejścia w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście. Do zgłoszenia należało dołączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot (art. 12 ust. 2). Niespornym w sprawie pozostaje fakt, że teren przedmiotowej nieruchomości jest zanieczyszczony. Kolegium w zaskarżonej decyzji przyjęło pogląd, że A. S.A. jest następcą prawnym C. pod tytułem ogólnym ze wszystkimi tego wynikającymi konsekwencjami. Jest sukcesorem prawnym w zakresie przedmiotu rozstrzyganego niniejsza decyzją. Nie można przyjąć poglądu, że jest następcą prawnym tylko w zakresie stosunków cywilnoprawnych, a stosunki administracyjno-prawne wygasły z chwilą cesji. W uznaniu Kolegium odwołujący nie wykazał w sposób przekonujący, iż sprawca działań powodujących zanieczyszczenie był inny podmiot, gdy pozostaje sukcesorem tej osoby prawnej. W skardze do Sądu A. S.A. w P. zaskarżonej decyzji zarzuciła : naruszenie przepisu art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085 ze zm.) przez przyjęcie, ze nie ma podstaw prawnych do uwzględnienia zgłoszenia przez skarżącą A. S.A. zanieczyszczenia przez inny podmiot i zastosowanie art. 12 ust. 4 pomimo braku faktycznych przesłanek; naruszenie art. 465 § 3 rozporządzenia Prezydenta RP z 27 czerwca 1934r. – Kodeks handlowy poprzez błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że dotyczy on następstwa prawnego z zakresu prawa administracyjnego; niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podtrzymano argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do rozważań merytorycznych należy podkreślić, że wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem i z tej racji stosuje prawo obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a./. Istota sprawy sprowadza się do interpretacji art. 12 ustawy z dnia 27.07.2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz. U. Nr 100, poz. 1085, zmiany: Dz. U. z 2002 r., Nr 143, poz. 1196, z 2003 r., Nr 7, poz. 78 i Nr 190, poz. 1865, z 2004 r., Nr 49, poz. 464 – stan prawny obowiązujący w datach wydania zaskarżonych decyzji) cytowanej niżej jako ustawa z dnia 27.07.2001 r. Art. 12 ust. 1,2 i 4 powołanej ustawy ma następujące brzmienie: - ust. 1 – Władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wyjściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r.; w tym przypadku przepisów art. 102 ust. 1 – 3 Prawa ochrony środowiska nie stosuje się. - ust. 2 – Do zgłoszenia należy załączyć wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. - ust. 4 – Starosta może odrzucić, w drodze decyzji, zgłoszenie w ciągu roku od jego dokonania, jeżeli nie są spełnione warunki ustawy; ostateczna decyzja w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia powoduje, iż nie powoduje ono skutków prawnych, o których mowa w ust. 1. Z treści art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27.07.2001 r., strony wyprowadziły odmienne konkluzje. Otóż Starosta [...] przyjął, że skoro w dniu 19.05.1999r. doszło do połączenia C. SA i P. SA i wyniku tego połączenia powstał "A." SA, zatem zanieczyszczenia przedmiotowych działek nie spowodował inny podmiot, bo na podstawie art. 465 § 3 kodeksu handlowego (obowiązującego w dacie połączenia) przeszły na przejmującą spółkę wszystkie prawa i obowiązki spółek przejętych, w tym również obowiązki o charakterze administracyjno-prawnym. Stanowisko organu I instancji, podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze i powołało się w tej kwestii na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyrokach z dnia 20.04.1999 r., II SA 7091/98 (opubl. Monitor Podatkowy Nr 1999/11/40, z dnia 27.11.1995 r., SA/Gd 2508/94 oraz na glosę Bartosza Droniewicza do wyroku z dnia 11.02.2003 r., I SA/Łd 955/01 – Prawo spółek Nr 9/2004). Wskazane orzeczenia dotyczyły spraw podatkowych i przyjęto w nich tezę, że sukcesja uniwersalna związana z połączeniem spółek (art. 285 § 3 k.h., art. 463 i nast. k.h.), wywołuje także skutki w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych. Skarżąca "A." SA zanegowała taki pogląd twierdząc, że w nauce prawa przyjmuje się przeciwstawne stanowisko, które opiera się na założeniu, że akt administracyjny jest to władcze, jednostronne określenie praw i obowiązków zindywidualizowanego adresata, dlatego w sferze prawa administracyjnego obowiązuje zakaz sukcesji publicznoprawnej dokonywanej na mocy woli podmiotów. Taka sukcesja jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy konkretny przepis prawa tak stanowi (G. Łaszczyca, R. Sasiak – Łączenie spółek kapitałowych, a sukcesja praw i obowiązków ze sfery publicznoprawnej wybrane zagadnienia - publ. Prawo spółek 1999/4/2 – t. 2 oraz A. Szumański – Kodeks spółek handlowych T. IV, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004 r., str. 244 – 252). Równocześnie skarżąca wyraziła pogląd, że art. 12 ustawy z dnia 27.07.2001 r. jest przepisem szczególnym w stosunku do wszystkich innych zasad odpowiedzialności administracyjnej z zakresu ochrony środowiska i ratio legis tego przepisu polega na zwolnieniu od odpowiedzialności za szkody wywołane przez inne osoby. W piśmie z 27.12.2005r., skarżąca przytoczony pogląd poparła wyrokami Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Lublinie z dnia 31.05.2005r., sygn. akt II SA/Lu 343/05 i Białymstoku z dnia 14.07.2005 r., sygn. akt II SA/Bk 187/05/ oraz wyrokiem z 812.2005r. Wojewódzkiego Sądu w Rzeszowie o sygn. akt II SA/Rz 345/05, którym uchylono zaskarżone decyzje i poprzedzające decyzje organu I instancji. Sąd podzielił stanowisko skarżącego i pogląd wyrażony w ww. wyrokach, że art. 12 ustawy z dnia 27.07.2001 r. jest przepisem szczególnym, zatem z tej racji nie może być interpretowany w sposób rozszerzający i tym samym kwestia wynikająca z art. 465 § 3 k.h., czy z chwilą wykreślenia spółki przejętej spółka przejmująca wstępuje również w prawa i obowiązki administracyjno-prawne spółki przejętej nie ma istotnego znaczenia prawnego. Art. 12 ustawy z dnia 27.04.2001 r. wiąże się z art. 102 ustawy z dnia 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 267 z późn. zm.), a jego wyjątkowy charakter polega na tym, że stwarza dla władającego powierzchnią ziemi (w dniu 1.10.2001 r.) możliwość zwolnienia się od odpowiedzialności administracyjnej określonej w art. 102 ust. 1 – 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska, jeżeli wykaże, że zanieczyszczenie powstało przed ww. datą i zostało spowodowane przez inny podmiot. Za takim charakterem tego przepisu przemawia dodatkowo zamieszczenie tego przepisu w ustawie wprowadzającej. Art. 12 ustawy z dnia 27.04.2001 r. nie określa pojęcia władającego, zatem pojęcie to należy określać na podstawie art. 3 pkt 44 – Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym za władającego powierzchnią ziemi należy rozumieć właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków ujawniono inny podmiot władający gruntem – podmiot ujawniony jako władający. Takim podmiotem może być użytkownik wieczysty gruntu, trwały zarządca nieruchomości, użytkownicy, dzierżawcy (§ 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – Dz. U. Nr 38, poz. 454). W myśl art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27.04.2001 r. władający może skorzystać z dobrodziejstwa tego przepisu i zwolnić się od obowiązku rekultywacji jeżeli spełnia niżej przytoczone przesłanki: - dokona zgłoszenia przed 30.06.2004 r., - wykaże, że był władającym zanieczyszczonego gruntu w dniu 1.10.2001 r., - do zgłoszenia dołączy wyniki badań potwierdzających, że sprawcą zanieczyszczenia był inny podmiot. Orzekające organy nie badały tych przesłanek, bo uznały, że skoro "A." S.A. nie jest innym podmiotem, zatem z tego powodu odrzuciły zgłoszenia (art. 12 ust. 4 ustawy z 27.04.2001 r.). Stosownie do cytowanego art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27.07.2001r., to na władającego powierzchnią ziemi ustawodawca nałożył na wnoszącego zgłoszenie obowiązek dołączenia wyników badań, potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby w dniu wejścia ustawy w życie, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. Z tego też względu za nietrafny należy uznać zarzut skargi, że organy orzekające w sprawie winny prowadzić postępowanie dowodowe celem ustalenia przesłanek, czy dokonanie zgłoszenia jest zasadne czy nie. Należy jednak podkreślić, że nałożenie obowiązku wykazania kto i w jakim czasie dokonał zanieczyszczenia gleby lub ziemi na wnoszącego zgłoszenie nie zwalnia organów orzekających w sprawie od prowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z regułami określonymi w art. 75 i nast. k.p.a. W katach administracyjnych sprawy zalega "Dokumentacja Hydrologiczna z wykonania monitoringu wód podziemnych w rejonie stacji paliw A. S.A. nr [...] w N., gmina [...] powiat [...] woj. [...]" sporządzona w 2002r. w której w dziale 5 pt. "Wnioski i zalecenia" w pkt 7 (str. 15) stwierdzono, że analiza uzyskanych wyników wskazuje ponadnormatywną obecność węglowodanów aromatycznych w rejonie pola zbiornikowego, co jest najprawdopodobniej efektem kumulacji niewielkich rozlewów paliw rozłożonej na cały okres eksploatacji stacji. Brak zanieczyszczeń w próbkach wody oraz pozostałych próbkach gruntu pozwala przyjąć, stwierdzony stan gruntów jako tłowy dla prowadzenia dalszego monitoringu. Z przytoczonego zapisu nie wynika, w jakiej dacie powstały zanieczyszczenia i czy powstały, bowiem na podstawie przytoczonego zapisu nie można w sposób niebudzący wątpliwości tego ustalić. Kwestia ta ma jednak decydujące znaczenie dla przyjęcia lub odrzucenia zgłoszenia, dlatego też w ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organów będzie jednoznaczne ustalenie przesłanek warunkujących skuteczność dokonanego zgłoszenia. Ponadto organy orzekające w sprawie nie zbadały też umocowania pełnomocnika A. S.A., który dokonywał zgłoszenia zanieczyszczenia, bowiem nie zażądały aktualnego na dzień zgłoszenia wypisu z KRS. W ponownie prowadzonym postępowaniu okoliczność ta zostanie wyjaśniona. Wyżej opisane naruszenia prawa odnośnie nieustalenia stanu faktycznego sprawy należy uznać za naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. Skoro przyczyna odrzucenia zgłoszeń nie była zgodna z prawem, dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 litera a i c, art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...]. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrywaniu spraw, organy zbadają przesłanki wynikające z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 27.04.2001 r. /wymienione także w niniejszym uzasadnieniu/ i w zależności od tego ustalą, czy zgłoszenia zanieczyszczeń działek są skuteczne. Zgodnie z oceną prawną Sądu przyjmą, że powołany przepis ma również zastosowanie do spółki przejmującej.